浙江省人大常委会


浙江省省级预算审查监督条例

（2007年3月29日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）


　　第一章　总　　则
　　第一条　为加强省级预算（以下简称预算）审查监督，规范预算行为，促进经济社会发展，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国预算法》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
　　第二条　省人民代表大会常务委员会（以下简称常务委员会）履行监督预算执行、审查和批准预算调整方案及省级决算（以下简称决算）的职责，并依法撤销省人民政府关于预算、决算不适当的决定、命令。
　　第三条　省人民政府应当贯彻预算法律、法规；执行省人民代表大会批准的预算和关于预算的决议；做到先有预算，后有支出，严格按照预算支出；建立健全监督制约机制，加强预算管理。
　　省人民政府应当根据社会主义市场经济发展的要求，建立健全公共财政体制。
　　第四条　省人民代表大会财政经济委员会（以下简称财政经济委员会）在省人民代表大会及其常务委员会的领导下，负责预算草案、预算调整方案、决算草案的初步审查；承担省人民代表大会及其常务委员会监督预算执行方面的具体工作。
　　省人民代表大会常务委员会预算工作委员会（以下简称预算工作委员会）协助财政经济委员会承担省人民代表大会及其常务委员会审查预算草案、预算调整方案、决算草案以及监督预算执行方面的具体工作。
　　财政经济委员会、预算工作委员会开展工作，可以向省人民政府有关部门提出询问，征询省人民代表大会代表的意见，并可以聘请专家参与预算、决算审查监督有关具体工作。
　　第五条　常务委员会可以就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，并根据调查结果作出相应的决议、决定。省人民政府及有关部门、单位和个人应当协助、配合调查，如实反映情况和提供必要的资料。
　　省人民代表大会代表、常务委员会组成人员依照法定程序，可以就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，省人民政府及其有关部门应当及时给予答复。
　　第六条　公民或者组织对违反预算法律、法规的行为，有权向有关国家机关检举、控告，任何组织和个人不得压制或者打击报复。
　　有关国家机关应当认真对待公民或者组织的检举、控告，提出处理意见，并为检举、控告者保密。
第二章　预算审查和批准
　　第七条　预算编制应当做到量入为出、收支平衡、不列赤字，符合法律、法规和国家财政政策。收入预算的编制应当与国民经济发展水平相适应；支出预算的编制应当统筹兼顾、确保重点，贯彻勤俭节约的方针。
　　第八条　省级各部门、各单位的预算应当按照综合预算编制，反映本部门和本单位的全部收支情况。
　　第九条　省财政部门应当在省人民代表大会会议举行的三十日前，向财政经济委员会、预算工作委员会报告预算草案的主要内容，并根据财政经济委员会的要求提交相关材料。
　　财政经济委员会可以选择省级部门预算进行重点审查。
　　第十条　财政经济委员会应当对预算草案进行初步审查，重点审查下列内容：
　　（一）预算编制的指导思想、方针、原则，预算安排贯彻法律、法规和国家财政政策的情况；
　　（二）预算收支平衡的情况，预算收支规模与国民经济和社会发展相适应的情况；
　　（三）预算收入的真实性、完整性;
　　（四）预算支出结构的合理性,保证农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出的情况；
　　（五）部门预算的编制情况；
　　（六）预备费设置情况；
　　（七）为实现预算拟采取的各项措施的可行性；
　　（八）其他需要重点审查的内容。
　　第十一条　省级有关部门应当认真研究处理财政经济委员会的初步审查意见，并将采纳初步审查意见的情况及时向财政经济委员会通报。
　　第十二条　省人民政府在省人民代表大会举行会议时，向大会作关于预算草案的报告，并提交以下相关材料：
　　（一）预算编制依据及有关说明；
　　（二）一般预算收支表；
　　（三）基金预算收支表；
　　（四）需要审查的省级部门预算表；
　　（五）审查、批准预算所需要的其他材料。
　　第十三条　省人民代表大会按照有关法律和人民代表大会议事规则的规定审查和批准预算。
　　第十四条　省财政部门应当自预算批准之日起三十日内向省级各部门批复预算。
第三章　预算执行的监督
　　第十五条　预算年度开始后，省人民代表大会批准预算前，省人民政府可以按照上一年同期的预算支出数额安排支出，待预算批准后，按照批准的预算执行。
　　第十六条　省人民政府应当在每年的六月至九月期间，向常务委员会报告本年度上一阶段预算执行情况，并在预算年度终了后向省人民代表大会报告全年预算执行情况。
　　第十七条　常务委员会对预算执行情况报告主要审查下列内容：
　　（一）预算收支的执行及平衡情况；
　　（二）重点支出及重大政府投资建设项目资金使用情况；
　　（三）预算超收收入的安排和使用情况；
　　（四）部门预算的执行情况；
　　（五）政府非税收入管理情况；
　　（六）中央财政补助资金安排情况和对下级财政转移支付情况；
　　（七）执行省人民代表大会关于预算决议的情况及实现预算的措施落实情况；
　　（八）预算执行中的其他重大事项。
　　第十八条　常务委员会审议预算执行情况报告时，常务委员会组成人员对预算执行提出疑问或者具体要求的，财政经济委员会应当将意见综合向常务委员会主任会议汇报。经主任会议决定，可以要求省人民政府或者财政部门作出答复。省人民政府或者财政部门应当提交书面答复并印发常务委员会组成人员。
　　常务委员会组成人员对预算执行情况报告的审议意见交由省人民政府研究处理。省人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。
　　常务委员会听取的预算执行情况报告和审议意见，省人民政府对审议意见研究处理情况的报告，向省人民代表大会代表通报并向社会公布。
　　第十九条　在预算执行中，因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，省人民政府应当编制预算调整方案，列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明，提请常务委员会审查和批准。
　　预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生和社会保障等资金和省人民代表大会批准的预算决议中要求确保的支出项目需要调减的，省人民政府应当提请常务委员会审查和批准。
　　省财政部门应当在常务委员会举行会议审查预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案提交财政经济委员会进行初步审查。财政经济委员会应当向常务委员会提出审查报告。
　　第二十条　预算超收收入一般应当用于增加预算结余或者弥补滚存赤字。
　　在预算执行中，确需动用超收收入安排当年支出的，应当首先安排农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出，省人民政府应当编制超收收入使用方案，并由省财政部门向财政经济委员会报告；需要动用的超收收入数额超过原批准预算收入总额百分之十的，省人民政府应当向常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告。
　　第二十一条　财政经济委员会应当加强预算执行监督，可以对省级部门预算执行情况、重点收支项目执行情况、重大政府投资建设项目资金使用情况等进行专项调查，并将调查结果向常务委员会报告。
　　第二十二条　省财政部门应当及时将预算执行中的重大情况向财政经济委员会、预算工作委员会通报。必要时由省人民政府向常务委员会报告。
　　第二十三条　省审计部门在制定年度预算执行审计方案时，应当听取财政经济委员会、预算工作委员会的意见；在审计方案确定后，向财政经济委员会、预算工作委员会通报。
　　省审计部门对审计发现的预算执行中的重大问题，应当及时向财政经济委员会、预算工作委员会通报。
　　常务委员会可以要求省人民政府责成省审计部门就预算执行中的重大问题进行专项审计或者审计调查，并报告审计结果。
第四章　决算审查和批准
　　第二十四条　省人民政府应当在每年六月至九月期间，将上一年度决算草案提请常务委员会审查和批准。
　　第二十五条　决算草案应当按照省人民代表大会批准的预算所列科目编制，按照预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。
　　第二十六条　省财政部门应当在常务委员会举行会议审查决算的三十日前，向财政经济委员会、预算工作委员会报告决算草案的主要内容，并根据财政经济委员会的要求提交相关材料。
　　第二十七条　省审计部门按照真实、合法和效益的要求，对预算执行情况和省级各部门、各单位预算执行情况、决算依法进行审计监督。
　　省审计部门应当在常务委员会举行会议审查决算的二十日前，向财政经济委员会、预算工作委员会报告对上一年度预算执行和其他财政收支的审计结果及审计工作情况，并根据财政经济委员会的要求提交相关材料。
　　第二十八条　财政经济委员会可以选择省级部门决算进行重点审查。省审计部门应当对重点审查的部门决算草案进行审计，并将审计结果向财政经济委员会、预算工作委员会报告。
　　第二十九条　省人民政府在常务委员会举行会议时，向常务委员会作关于决算草案的报告、审计工作报告，并提交以下相关材料：
　　（一）决算编制说明；
　　（二）一般预算收支决算表；
　　（三）基金预算收支决算表；
　　（四）审查、批准决算所需要的其他材料。
　　第三十条　常务委员会对决算草案重点审查下列内容：
　　（一）遵守预算法律、法规的情况；
　　（二）预算年度收支及平衡情况；
　　（三）重点支出及绩效情况；
　　（四）预算超收收入的安排和使用情况；
　　（五）部门预算制度建立和执行情况；
　　（六）中央财政补助资金使用情况和对下级财政转移支付情况；
　　（七）审计工作报告提出的问题的纠正情况，对存在问题采取的措施；
　　（八）其他需要审查的内容。
　　第三十一条　财政经济委员会应当根据常务委员会组成人员的审议意见，向常务委员会提出决算审查报告。
　　常务委员会根据决算审查报告，对决算作出决议；必要时也可以对审计工作报告作出决议。
　　第三十二条　省人民政府应当根据常务委员会有关决算和审计工作报告的决议或者审议意见，及时制定整改措施，对违法违纪行为进行纠正或者处理，并将纠正情况和处理结果向常务委员会报告。
　　财政经济委员会应当加强对整改情况的跟踪监督。
　　第三十三条　常务委员会听取的审计工作报告及审议意见，省人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向省人民代表大会代表通报并向社会公布。
　　第三十四条　省财政部门应当自决算批准之日起二十日内向省级各部门批复决算。
第五章　法律责任
　　第三十五条　省人民政府和省财政、审计等部门及其工作人员有下列行为之一的，常务委员会应当责令改正，对有关单位或者个人可以通报批评，并责成省人民政府对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；情节严重的，常务委员会可以对由其任命的国家机关工作人员依法决定免职：
　　（一）不按照规定提交预算草案、预算调整方案、决算草案、预算执行情况报告和审计工作报告的；
　　（二）违反省人民代表大会及其常务委员会关于预算、预算调整、决算的决议或者决定的；
　　（三）对常务委员会关于审计工作报告决议中提出应予纠正的问题不予纠正的；
　　（四）其他妨碍省人民代表大会及其常务委员会进行预算、决算审查监督工作的。
　　第三十六条　其他违反预算法律、法规的行为，依照《中华人民共和国预算法》和有关法律、法规的规定处理。
第六章　附　　则
　　第三十七条　本条例自 2007年7月1日起施行。《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强省级预算审查监督的决定》同时废止。




建筑工程施工挂靠双方的法律风险及其防范

苏发钧 向芳


　　挂靠是指没有相应施工资质的单位或个人，借用具有相应资质的施工企业的名义承揽工程，并向该企业交纳相应管理费、被挂靠企业对承揽的工程并不进行实际管理的行为。

　　根据《建筑法》 、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》 （以下简称司法解释）、《建筑工程质量管理条例》 《建筑业企业资质管理规定》 的规定，挂靠属于法律、法规、规章禁止的行为，对于挂靠人与被挂靠企业签订的《合作协议》、《分包协议》等合同一般都认定为无效。关于被挂靠企业与发包方签订的施工合同效力，按照司法解释 的规定，只要是确有证据证明没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与发包方签订总承包施工合同，则该施工合同也是无效合同。

一、被挂靠企业的法律风险

1、对建设工程的安全质量承担连带赔偿责任。

　　一是对建设工程本身不符合质量标准造成的损失，被挂靠企业与挂靠人承担连带赔偿责任；二是在建设工程施工过程中造成他人生命、身体、财产损失的，被挂靠企业与挂靠人承担连带赔偿责任。伤亡等安全事故一旦发生，往往给被挂靠企业带来非常严重的损失，有时完全可以带来毁灭性的后果，所收取的管理费可能远远不足以弥补所承担的损失。

2、对建设工程的对外债务承担法律责任。

　　被挂靠企业作为法律上的承包主体，是该建设工程的债权的享有者和债务的承担者。如果是以被挂靠企业的名义对外签订采购合同，在工程施工中往往出现挂靠人与供应商等第三人之间的债务纠纷，法院将会判决被挂靠企业承担给付责任，当被挂靠企业再向挂靠人行使追偿权时，也往往会因为前者的承担能力欠缺而落空。

3、因劳动、工伤争议损害经济利益和社会形象。

　　因为在施工过程中，挂靠人往往会大量招聘建筑工人，虽然挂靠人与被挂靠企业之间可能会在协议中明确约定建筑工人的工资以及一切工伤事故均由挂靠人承担，但是此约定会因为违反劳动法律而归于无效，最后被挂靠企业仍为责任承担者。另外，更多的情况是挂靠人与建筑工人之间根本不会签任何合同，工人只知道自己在这个工地上班，直接招聘他的人是谁都不知道，一旦拿不到工资，就只有找登记备案的工程承包人也就是被挂靠企业，被挂靠企业承担用人单位应承担的所有责任。民工的过激讨薪等行为还会损害被挂靠企业的社会形象。

4、管理费可能被没收。

　　司法解释第4条规定，没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工公司名义与他人签订建设工程施工合同的行为无效，人民法院可以收缴当事人已经取得的非法所得。被挂靠企业的“非法所得”即指向挂靠人收取的管理费。

5、可能面临行政处罚，甚至被降低资质等级或吊销资质证书。

　　《中华人民共和国建筑法》第66条规定：“建筑施工企业转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本企业的名义承揽工程的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。”因此，被挂靠企业面临行政处罚的法律风险。如果在施工中监控不严，还会引发诉讼，影响以后投标时的资格审查；另外，如果发生重大质量安全事故，挂靠人当然难逃刑事制裁，但被挂靠企业资质可能被降低甚至被吊销，这对被挂靠企业来说就是灭顶之灾。

二、被挂靠企业法律风险的防范

1、采用内部承包方式。

　　被挂靠企业防范法律风险的根本之策就是不采取挂靠方式承包建设工程，而是采取内部承包协议的方式，因为内部承包是法律所允许的，将挂靠项目实实在在地转变为被挂靠企业的自有项目。

（1）将挂靠人聘为被挂靠企业员工。内部承包协议的签订双方是施工企业和企业项目经理，也就是说只有企业的项目经理才能与企业签订内部承包协议。因此，被挂靠企业应当先与挂靠人（需有项目经理资质）签订劳动合同、建立劳动关系、购买社会保险。如果实际挂靠人并不具备项目经理人资质，最好与有资质的项目经理签订内部承包协议，实际挂靠人作为合同的担保人承担连带责任，这样被挂靠企业的权益更能得到保证。

（2）由被挂靠企业或者项目经理组织、派谴项目的具体管理人员。建设工程的项目负责人、技术负责人、核算负责人、质量管理人员、安全管理人员等人员均由被挂靠企业与其签订劳动聘用合同，其工资以挂靠企业名义进行支付。

（3）加强工程款的管理。现实中挂靠人常常以各种方式套走工程款但又不用于项目本身，从而给项目的运作带来很大的障碍。因此，项目的建设资金应由被挂靠企业进行具体管理。在建设项目资金的管理上要有一套行之有效的规则，以确保项目资金完全用于项目支出。

2、采用材料委托采购与劳务分包相结合的方式。

　　这种方式实际上是将挂靠施工合同分为如下两个合同：一是建筑材料委托采购合同，被挂靠企业将建设工程的材料全部委托给挂靠人采购；二是将建筑劳务合法地分包给有劳务资质的挂靠企业完成。两个合同标的加起来就是该建设工程的所有工作。由于将施工任务分解为材料和劳务两部分，分别签订合同，比较隐蔽，若不同时发现两个合同存在则挂靠关系就不会被揭穿。否则，仍然存在双方被认定为挂靠或者转包关系的风险。

3、严格控制合同履行过程中的风险。

（1）被挂靠企业要成立专门的项目管理组，严格控制工程质量。甚至可以要求比工程监理更严格，因为质量一旦出现问题，被挂靠企业所受的损失将比所获得的利益大得多，甚至会危及被挂靠企业的生存。