动产善意取得制度研究/王利明

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 20:38:24   浏览:8464   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
动产善意取得制度研究

2000年11月24日 14:05 王利明/王轶

动产善意取得制度,是物权法上的一项重要制度。依学界通说,该制度系指动产占有人以动产所有权的移转或其他物权的设定为目的,移转占有于善意第三人时,即使动产占有人无处分动产的权利,善意受让人仍可取得动产所有权或其他物权的制度。作为适应商品经济发展需要而产生的一项交易规则,动产善意取得制度有助于稳定社会经济秩序,维护正常的商品交换。因而该制度业已在世界范围内,被大多数国家和地区的民事立法所确认。我国现行民事立法尚未在整体上实现动产善意取得制度的立法化。关于这一制度的理论探讨也未尽完备。如何建构我国的动产善意取得制度理论,从而为其立法化进行理论准备,就成为民法学上一个迫切需要解决的课题。

一、动产善意取得制度的源起

罗马法上,尚不承认善意取得制度(若无特殊说明,以下所述善意取得制度仅指动产善意取得制度)而是奉行“任何人不得将大于其所有的权利让与他人”的原则,侧重对所有权人的保护,即使受让人为善意,所有人也得对其主张所有物返还请求权。但应予注意的是,罗马法并非完全无视受让人的利益,而是规定善意受让人得主张时效取得,而且其取得时效期间较短,仅为一年。日耳曼法与罗马法有所不同,它基于“以手护手”观念,采纳“所有人任意让他人占有其物的,只能请求该他人返还”的原则,侧重对受让人利益的保护。一旦权利人将自己的财产让与给他人占有的,只能向占有人请求返还占有物,如占有人将财产移转给第三人时,权利人不得向第三人主张所有物返还请求权,而只能向转让人请求赔偿损失。[1]一般认为,善意取得制度就是近代以来以日耳曼法的这一制度设计为基础,又吸纳了罗马法上取得时效制度中的善意要件,从而得以产生发展起来的。[2]

善意取得制度的源起之所以不能象诸多的民事法律制度那样,追溯到罗马法,而是以日耳曼法的法律原则为契机演绎发展起来,绝非偶然。在罗马法上,由于所有权概念出现较早,土地所有权关系易于确定,因而有助于将占有与物权分离,予以独立化,并在法律观念上认为占有是一种事实,而非权利。正如当时的法学家乌尔比安所言“所有权与占有非属相同。”[3]占有制度的机能在于保护社会平和,而不在于保护权利,一旦占有与可据以占有的权利,尤其是与所有权发生冲突时,大法官在权利确定之前往往发布暂时维持占有现状的命令。[4]在这种占有观念支配下,受让人信赖物的占有人为所有权人缺乏合法依据,因而也无法演绎出以受让人误信物的占有人为有处分权人做适用前提的善意取得制度。日耳曼法则不同,Gewerbe是日耳曼法上的占有,它是日耳曼物权法的核心概念,为物权的一种表现方式。日耳曼法上,占有与所有权并未严格区分,Gewerbe不是一种单纯的事实,而是一种物权;又因为日耳曼土地上的权利不易确定,须以占有状态表彰权利,以占有推定权利的存在,所以Gewerbe具有公示性,权利藉Gewerbe而体现。占有其物者即有权利,而对物享有权利的也必须占有物,因而受让物的占有者,可能取得权利,而有权利但却未直接占有其物时,其权利的效力也因之减弱。当动产所有人以自己的意思,将动产托付于他人而由他人直接占有时,所有人权利的效力减弱,一旦直接占有人将动让与第三人,所有人就无从对该第三人请求返还[5]。日耳曼法的这种占有观念和其相应的制度设计,为日后善意取得制度的产生提供了形式上的便宜。之所以言其为“提供了形式上的便宜”,绝非有意贬损日耳曼法的功绩,而是由于,尽管从法发生学的角度考察善意取得制度,曼法“以手护手”原则确有其渊源,但不可否认的是,日耳曼法的“以手护手”原则承认受让人取得所有权,仅是所有人丧失占有后导致其权利效力减弱的逻辑结果,而且适用时根本无须区分受让人为善意还是恶意。这种制度设计与日耳曼社会的生产方式和政治安排有着密不可分的联系,是日耳曼社会生产方式和政治权力因庄园化而引致的相对封闭性的必然结论。与善意取得制度的存在依据,大异其趣,二者制度设计上的差异也正缘源于此。

二、动产善意取得制度的存在依据及我国现行法上的动产

善意取得制度

关于善意取得制度的存在依据,向有争议。即时时效说认为其依据在于适用即时时效或瞬间时效;权利外像说认为其依据在于对权利外像的保护;法律赋权说认为在善意取得权利的情况下,是法律赋予占有人以处分他人所有权的权能;占有保护说则认为根据公示主义,占有人应推定其为法律上的所有人,法律特别规定说则认为善意取得系基于法律的特别规定,[6]以上诸说,见仁见智。我们认为,讨论善意取得制度的存在依据,应从以下两个层次着手:首先考察善意取得制度在法律上的逻辑依据,即考察善意取得制度作为一种法律推导的逻辑结果,何以可能。这一层次的考察意在揭示立法者是(或应当)如何运用立法技术在规定善意取得制度的同时,又有实现法律上的逻辑自足,从而保持体系上的完整性和法律制度间的相互协调。其次考察善意取得制度的实践依据,这一层次的考察意在表明法律规定善意取得制度,系对何种社会需求做出的回应,应当说,这一层次的考察更具决定意义,因为它从根本上揭示了善意取得制度何以得否定原权利人的所有物返还请求权。以这种认识为前提,前述的几种学说都可归属于对善意取得制度法律上的逻辑根据的考察。我们认为,这几种学说难谓有优劣对错之分,因为各种学说,都是从不同的法制背景出发,从不同的视角对善意取得制度存在依据的阐释,而且都与人们心目中对善意取得制度立法化的具体设计相关。我国民法学者大多认为善意取得制度系法律上承认占有公信力的逻辑结果。这种观点颇值赞同。

那么,善意取得制度的实践依据是什么?保护交易安全,即是回答。交易安全又称动的安全,它与静的安全相对应。静的安全以保护原权利的人的利益为宗旨,力图保持社会秩序的平和稳定;动的安全则以保护善意无过失的交易者的利益为使命,意在圆滑财产流通,谋求社会的整体效益。在市场经济条件下,保护动的安全,从而承认善意取得制度,有其必要。其理由在于:1.一旦不保护交易安全,则任何一个进入市场进行交易的民事主体,在购买财产或取得财产上设定的权利时,都需对财产的来源情况进行详尽确实的调查,以排除从无权处分人处取得财产及相应权利的可能。这无疑会滞缓交易进程,影响社会经济效益。另外,民事主体将要为调查所支出的交易费用也将使其望而却步,这就有可能从根本上破坏市场经济的存在基础。假设民事主体未进行这种交易前的调查,则一旦其购得财产,难免要时时提防会有人行使所有物的返还请求权,影响其对物的有效利用,以上种种,都有悖于市场经济的内在要求。2.在市场经济条件下,产品成为商品,被夜以继日地大量生产,市场上充斥着大量物品的复制品,大机器生产和流水线作业使得此物品与其同类的彼物品之间的区别减少到了最低限度。因而现实生活中,除了少数物品,大多物品都可以从市场上获取其替代品。在这一背景下,与其保护静的安全,摧毁已存的法律关系的效力,以牺牲业已形成的稳定的社会秩序为代价,来保护原权利人的利益,不如保护动的安全,使善意受让人取得物品的所有权或其他权利,而由原权利人向无权处分人主张不当得利返还或民事责任的承担,从而补救其损失更为妥当。3.保护动的安全,并非绝对有损原权利人的利益。在原权利人发觉其物已被无权处分人转让之前,或在其向善意受让人主张返还请求权之前,物品已灭失的,保护静的安全而不保护动的安全,对原权利人并无实益,而且一旦物品系因不可抗力灭失的,以保护静的安全为前提,物的风险仍由原权利人负担,此时与保护动的安全相比,反而对其不利。另需注意的是,善意取得制度在适用时对受让人及适用客体的种种限制,都意在尽可能地兼顾原权利人的利益。原权利人的损失还可通过向无权处分人主张不当得利返还、侵权责任或违约责任的承担而得以补救。在实践中,这种补救仅在极少数的情形,诸如无权处分人破产,或作为无权处分人的自然人死亡而未遗留财产等情形,才不能得以实现。4.保护动的安全,承认善意取得制度,还有一个道德上的考虑。在物品系由原权利人依自己的意思转由无权处分人占有的情况下(这是大多数国家民事立法对善意取得适用范围所附加的限制),原权利人与无权处分人之间的关系与善意受让人和无权处分人之间的关系比起来,前者常要密切得多。也即是说,与善意受让人相比,原权利人能够对无权处分人施加远远大得多的影响,他完全有可能采取各种有效的措施来防止对物的无权处分。让善意受让人对他无法控制的风险承担责任,而与此同时,使原权利人的利益不受可由其控制的风险的影响,无疑有悖于我们通常所信守的公平观念。更何况原权利人的控制成本常常要低于善意受让人的调查成本。

正是因为善意取得制度具有上述的合理的存在依据,近现代各国民法典,如《法国民法典》、[7]《德国民法典》、《意大利民法典》、《瑞士民法典》、《日本民法典》以及前苏联东欧一些前社会主义国家的民法都规定了善意取得制度。在英美法系国家,传统的普通法规则认为“没有人可以转让不属于他所有的商品”,这与罗马法传统如出一辙(我们不难从中看出罗马法对普通法曾有的影响)。依此规则“美国法对于从受托人那里购物的买受人很少给予优待。买受人不仅必须证明自己出于善意并支付了公平对价,还须证明所有人或是在一定程度上允许不当处分发生,或是曾给不当处分人以某种使人信赖的产权标记”[8]。然而,时至今日,该原则已被众多的例外弄得千疮百孔,除了盗窃物及其它的少数情形,其他所有的情形都有例外,从而最终确立了善意购买人原则:不知标的物的权利瑕疵并且为之付出了对价善意购买人对于所购财产享有对抗一切先在物主的所有权。[9]《美国统一商法典》第2403条后段的规定即体现了这一原则:“……具有可撤销的所有权的人有权向按价购货的善意第三人转让所有权。当货物是以买卖交易的形式交付时,购货人有权取得其所有权。”依该条规定,只要购买人出于善意,即不知卖方有诈,以为卖方是对货物具有完全所有权的购买人,则不论卖方的货物从何而来,即便卖方是偷来的,善意买受人也可以即时取得所有权。[10]1979年《英国货物买卖法》的规定:如果货物是在公开市场上购买的,根据市场惯例,只要买方是善意的,没有注意到卖方的权利瑕疵,就可以获得货物完全的权利[11]。也体现了对善意购买人原则的确认。

我国现行的民事立法是否确立了善意取得制度?对此,学者认识不一。我们认为,我国现行的民事基本法——《民法通则》尚未确认善意取得制度。但若干的民事特别法和司法解释则设有或可推导出善意取得制度的相关规定。详述如下:1.我国《拍卖法》第58条规定“委托人违反本法第6条的规定,委托拍卖其没有所有权或者依法不得处分的物品或者财产权利的,应当依法承担责任,拍卖人明知委托人对拍卖的物品或者财产权利没有所有权或者依法不得处分的,应当承担连带责任。”由这一规定,我们不难看出,《拍卖法》对善意取得制度的肯认态度。理由在于:首先,依该条规定,买受人在委托拍卖人无权处分物品或财产权利的情况下,无论是对委托拍卖人,还是对物品或财产权利的真正权利人,即使其明知该物品或财产权利的真正权利归属,也即是说,即使买受人恶意,但只要不违反其他的强行性规定,例如《民法通则》第58条的规定,即无须承担任何民事责任。买受人为恶意尚且如此,若其为善意,则举重明轻,更应承认其取得拍卖物品或财产权利的所有权。其次,从该条文的用语来看,有“拍卖人……应当承担连带责任”云云。这说明,拍卖人和委托拍卖人对真正权利人所承担的民事责任,具有给付内容的同一性,因而,无论是委托拍卖人对真正权利人所承担的民事责任,还是其与拍卖人对真正权利人所承担的返还原物的民事责任,都只能表现为损害赔偿之债。既然他们都无需对真正权利人承担返还原物的民事责任,更毋庸说是买受人了。这一法律解释从另一角度说明,《拍卖法》确实是承认善意取得制度的。2.我国《票据法》第12条没有如下规定“以欺诈、偷盗或者胁迫等手段取得票据的,或者明知有前列情形,出于恶意取得票据的,不得享有票据权利……”我们认为,依该条规定,也可通过法律漏洞填补方法,揭示《票据法》对善意取得制度所持的肯定态度。法律漏洞的填补方法类型多样,此处应选择反对解释的方法。所谓反对解释,系指依法律条文所定结果,以推论其反面的结果。换言之,即对于法律所规定的事项,就其反面所为的解释。由于并非任何法律条文均可为反对解释,而是以法律条文的构成要件,与法律效果间的逻辑关系、构成内涵的包含及外延重合为反对解释的适用条件[12]。我们无法直接对《票据法》第12条的规定进行反对解释。因为该条文的构成要件与法律效果间的逻辑关系属外延的包含即法律构成要件为法律效果的充分条件,不符合反对解释的适用条件。但应注意的是,《票据法》为民事特别法,属私法的范畴,私法上有一条重要的权利推定原则:凡是法律不禁止的,都是法律所允许的。依此原则,除了《票据法》上明文规定的持票人不得享有票据权利的情形,在其他情形,持票人均可享有票据权利。以上为据,我们可以综合该法第12条及其他规定持票人不得享有票据权利的条文的法律构成要件,做为持票人不得享有票据权利这一法律效果的统一的构成要件,这样,法律条文的构成要件与法律效果间的逻辑关系构成外延重合,满足了反对解释的适用条件,我们即可对其进行反对解释,作为其结果:在不违反其他强行性规定的前提下,票据受让人(持票人)从以欺诈、偷盗或者胁迫等手段取得票据的转让人(无权处分人)手中出于善意取得票据的,可以享有票据权利。这至少说明,《票据法》不否认善意取得制度对票据的适用。3.依最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第89条的规定,“共同共有人对共有财产享有共同的权利,承担共同的义务。在共同共有关系存续期间,部分共有人擅自处分共有财产的,一般认定无效。但第三人善意有偿取得该项财产的,应当维护第三人的合法权益……。”可见,我国司法实践承认一定情形下善意第三人可基于善意取得制度取得财产的所有权。

综上可见,我国现行民事立法尚未完成善意取得制度的立法化。鉴于前述善意取得制度存在依据所昭示的种种理由,完成立法化,当是必然的选择。需附带指出的是,我国台湾地区民事立法业已明确承认了善意取得制度。

三、动产善意取得制度的构成要件及其效力

从功能上看,善意取得制度意在对特定类型的非正常的利益变动,做出价值判断,进行利益衡平。那么,善意取得制度对何种类型非正常的利益变动进行衡平?又是如何进行衡平的呢?这就引出了善意取得制度的构成要件及其效力问题。对这些问题的探讨,本应以实定法的规定为前提,但因我国现行民事立法尚未有较完整的规定,我们的讨论,只能从立法论的角度出发,根据我国的现实需要,参酌其他国家和地区的现行立法以及学者的观点,为我国未来的立法提供一孔之见。

由于适用善意取得制度的结果,是物的原权利人丧失了其对物的处分权或处分权受到限制,善意受让人则取得物的所有权或设定于其上的其他权利。与当事人各方利害攸关。因而各国民事立法或司法实践都对其构成设定了严格的要件。我们认为,我国未来物权立法,应就善意取得制度规定如下构成要件:

1.受让人通过交易从转让人处取得财产

善意取得制度意在保护交易安全,因而唯有在受让人与转让人之间存在交易行为时,才存在善意取得问题。德国民法将第932条“无权利人的善意取得”规定在“让与”目下,并明定受让人得因第929条“合意与交付”规定的让与成为所有人,即表明了这一见解。此外,瑞士民法第714条第2项,我国台湾地区民法第801条,都做相同的要求。而前引《美国统一商法典》和《英国货物买卖法》的规定对此点表述得更为直率。因而,对于当事人因先占、继承、盗窃、抢夺、抢劫而取得财产的情形,都无善意取得制度的适用余地。而仅在受让人因买卖、互易、出资、赠与、消费借贷、清偿债务以及其他以权利的移转或设定为目的的法律行为取得财产的,方有该制度的适用。另从我国《拍卖法》的规定来看,拍卖实为买卖的一种特殊形式,因而,也应有善意取得制度的适用。即然强调受让人与转让人间须存在交易行为,则受让人与转让人自然不得为同一民事主体,因而对于法人与法人分支机构间,公司与其分公司间,同一法人的分支机构间的财产流转行为,都无善意取得制度的适用。

受让人通过交易行为从转让人处取得财产,是否须有偿取得?其他国家和地区的立法,学说对此意见不一[13]。我国大陆学者对此也存有分歧。一种观点认为,如果受让人无偿取得财产,则不能通过适用善意取得制度取得财产权利,原权利人得要求其返还原物[14],另一种观点则认为有偿受让并非善意取得的要件,即使是无偿受让,受让人也可因善意取得制度的适用取得财产权利。我们认为,善意取得的适用应以受让人有偿取得财产为前提。理由在于:在许多情况下,无偿转让财产,本身就表明财产的来源可能是不正当的,而一个诚实的,不贪图便宜的受让人在受让财产时,应当查明财产的来源,如果不经调查即无偿受让财产,很难认其为善意;其次,由于财产是无偿接受的,受让人占有财产已经获得了一定的利益,因而返还财产并不会给其造成大的损失[15],尤其是当该财产在市场上有替代品时。

当受让人与转让人之间的交易行为无效时,自无善意取得制度的适用。由于我国民法并不承认物权行为的独立性和无因性,此时,相对于善意受让人而言,无论转让人是主张占有的返还,还是主张所有物返还请求权,均无不可。但在受让人尚未予以返还时,有处分权人也主张返还的,为保护其利益,应承认有处分权人优先受返还的权利。一旦受让人在明知财产真实归属的情况下,仍向转让人返还的,应就因此给有处分权人造成的损失,与转让人承担连带赔偿责任,其请求权基础系侵权责任。有处分权人自受让人处受让财产返还的,若有处分权人对转让人就财产尚存有未履行完毕的合同义务时,可依损益相抵原则处理双方的利益分配。当受让人与转让人之间的交易行为可撤销时,应区别对等:当受让人享有撤销权时,若有处分权人在得行使撤销权期间不知无权处分情形的发生,则能否适用善意取得取决于转让人是否行使撤销权,若有处分权人在此期间知悉无权处分情形的,为维护其利益,应承认其得径行行使撤销权。若转让人在得行使撤销权期间因各种原因成为有处分权人时,则不再适用善意取得制度。

2.转让人须为无处分权人

若转让人为有处分权人,则其转让为有权行为,不欠缺法律依据,自然无法适用善意取得。转让人为无处分权人,包括两种情形:一种情形是转让人本来就无处分财产的权利。例如转让人仅是财产的承租人、借用人、受寄人等;另一种情形是转让人本有处分权,但嗣后因各种原因又丧失了处分权。例如转让人以受让财产的所有权或其他权利为目的受让财产后,其与对方当事人的行为被确认为无效或被撤销的。因法律行为的效力自始归于无效,从而使转让人在其法律行为被确认无效或被撤销前所为的处分行为自始成为无权处分行为。以上二种情形,都有善意取得制度的适用。应注意的是,后一种情形,在承认物权行为独立性和无因性的国家和地区,不发生善意取得问题,因为作为物权行为独立性和无因性的当然推论,债权行为的无效或被撤销,不影响财产权利的取得,此时转让人已取得财产权利,并非无权处分人。

所有权人也可成为此处所指无权处分人。这主要发生在所有权受到国家权力机关的限制或具有物权效力的限制情形,例如所有人的财产被查封、扣押后,所有人就其财产所为处分行为即为无权处分行为。另在分期付款买卖中,若出卖人采所有权保留方式担保其价金债权的实现,则出卖人就已为所有权保留买卖的标的物所为的,与买受人期待权相冲突的处分行为,也属无权处分行为[16]。依前引最高法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第89条的规定,共有人中一人或数人未经其他共有人同意而为处分时,其处分权也有欠缺。

3.标的物须为动产

动产的公示以占有为原则,登记为例外。采占有为公示方法的动产,始有善意取得制度的适用。法国民法第2279条第1款明文规定“对于动产,占有有相当于权利根源的效力。”日本民法第192条规定“平衡且公然开始占有动产的人,为善意且无过失时,即时取得在其动产上行使的权利。”其他国家和地区的民法也有类似规定,以限制善意取得制度得适用的财产范围。货币和无记名证券是一种特殊的动产,也可适用善意取得制度。对于不动产的出产物,在其尚未与不动产分离时,为不动产的组成部分,自然无法适用,一旦其与不动产相分离,即成为动产,则理应有善意取得的适用。另依证券所表彰的动产如仓单、提单和载货证券等物权证券所表彰的动产,也有善意取得制度的适用。

下载地址: 点击此处下载

教育部关于做好2002年普通高等学校招生考试管理和执法监察工作的通知

教育部


教育部关于做好2002年普通高等学校招生考试管理和执法监察工作的通知

(2002年5月29日)
教监〔2002〕2号



  为贯彻落实国家招生考试各项制度、政策和规定,全面体现“德智体全面考核,择优录取”和“公平竞争,公开选拔”的原则,维护我国教育事业的良好形象和社会的稳定,确保2002年普通高等学校招生工作的顺利进行,现就招生考试管理和执法监察工作提出如下要求:

  一、进一步加强对招生考试工作的领导。各地教育行政部门和高等学校应按照教育部和各省(自治区、直辖市)人民政府的部署和要求,以“三个代表”重要思想为指导,坚持依法行政,依法治招、依法治考,精心组织,强化管理,修订完善各项规章制度,认真抓好招生考试工作各个环节的落实,确保今年招生考试工作健康顺利进行。

  二、进一步做好招生宣传工作。高等学校应依据《教育法》、《高等教育法》和教育部的有关规定,遵循合法性、合理性和公开性原则,编制本校的年度招生章程,并在招生宣传咨询活动中实事求是地向考生和社会介绍有关情况。省级高校招生办公室应将在本省(自治区、直辖市)招生的高等学校招生章程汇总后,通过媒体宣传等多种方式向社会公布和宣传。

  三、进一步完善“学校负责、招办监督”的录取工作体制和与网上录取相适应的工作机制。各省级高校招生办公室要加强服务意识和网络安全意识,提高管理水平,做好监督工作。高等学校要加强责任意识和大局观念,严格按照有关省级高校招生办公室规定的时间提、退考生档案,认真对待省级高校招生办公室提出的录检意见,妥善处理招生遗留问题。各地教育行政部门和各高等学校的纪检监察机构要主动适应网上录取的形势和变化,适当调整监督的重点、形式和方法,探索和建立新的监督制约机制。

  四、高等学校招生工作要切实做到“公正、公平”。招生条件、收费标准、录取程序和规则等必须事先在招生章程中公布,做到公开、透明。录取过程中不得随意更改在招生章程中对考生和社会作出的各项承诺,要采取有效措施和多种形式处理好考生报考志愿与考试分数的关系,维护广大考生的正当权益。进一步完善和建立高等学校招生工作的公示制度,录取的各类学生都要进行公示,自觉接受社会各界的监督。继续坚持新生入学资格审查制度,如发现不符合录取条件的学生,一经查实,坚决取消其入学资格或学籍。
  五、进一步加强对招生考试工作人员的培训工作,使每一名招生考试工作人员都熟悉国家招生考试的各项政策和规定,明确自己的职责,未参加岗前培训的,一律不准参加监考和招生录取工作。要教育招生考试工作人员增强责任心和使命感,廉洁自律,自觉抵制不正之风的干扰,维护国家招生考试制度、政策和纪律的严肃性,认真做好招生考试工作。招生考试和纪检监察人员中直系亲属有参加今年招生考试的,必须回避。

  六、严肃考风考纪,加强对考试和录取场所的管理。对以往发生过或可能发生考试严重作弊情况的地方,上一级主管部门和纪检监察部门应派出人员提前介入,帮助工作,加强管理和监督检查。录取期间,除招生工作人员、纪检监察人员及经省级高校招生办公室批准的人员外,任何人不得进入录取场所。在考试和录取期间,教育部将对部分省(自治区、直辖市)的考风考纪管理和招生录取工作进行重点检查。

  七、进一步加强和规范收费管理工作。高等学校要严格按照国家和省级人民政府规定的收费项目和标准进行收费,禁止向学生收取“建校费”、“赞助费”和“转专业费”等名义的乱收费行为。各省(自治区、直辖市)有关部门要进一步加大监督检查的力度,对那些顶风乱收费的单位和个人,将按照有关规定作出严肃处理,情节严重的,必须给予必要的纪律处分。

  八、严格执行教育部党组提出的“三不准、一禁止”规定,即:教育系统各级党政领导干部“不准擅自扩大招生计划,不准特批未达到录取条件的学生进入学校,不准利用职务和工作的便利向招生考试机构和高等学校递条子、打招呼;禁止招生考试机构及其工作人员参与社会中介组织及其工作人员介绍、拉拢生源以牟取利益的任何活动”,坚决抵制“说情风”的干扰和社会上腐败行为的侵蚀。

  九、进一步加大监督工作的力度。各级教育纪检监察机关要认真贯彻《教育部关于普通高等学校招生监察工作的暂行规定》,进一步加大招生执法监察的力度,积极参与招生考试工作的全过程,特别是要抓好考风考纪、录取新生和招生收费等重要环节的监督工作;进一步健全监督举报制度,认真对待人民群众所反映的问题,对确属侵犯考生合法权益的问题,应及时进行纠正;进一步加大查处案件的力度,对违反招生考试纪律和规定的案件,要发现一起,坚决查处一起,并按照有关规定严肃处理,情节严重的,必须给予必要的纪律处分。

  十、进一步落实党风廉政建设责任制和责任追究制度。按照“谁主管,谁负责”的原则,各级教育行政部门、招生考试机构和高等学校要对招生考试工作中的廉政建设负责,确保不出现大的问题,一旦出现违反招生考试纪律的案件或乱收费的案件,除按照有关规定处理当事者外,还要追究有关主管领导的责任。情节严重并在社会上造成严重影响的,还要在媒体上曝光。

关于印发龙岩市农村环境连片整治示范项目管理暂行办法的通知

福建省龙岩市人民政府


关于印发龙岩市农村环境连片整治示范项目管理暂行办法的通知

龙政综〔2011〕215号


新罗区、上杭县、连城县、漳平市人民政府,市直各有关部门:

《龙岩市农村环境连片整治示范项目管理暂行办法》已经市政府研究同意,现印发你们,请认真贯彻执行。



龙岩市人民政府

               二○一一年五月二十五日







龙岩市农村环境连片整治示范项目管理暂行办法



第一章  总 则

  第一条 为规范农村环境连片整治示范项目管理,确保项目顺利实施,根据国家、省关于农村环境综合整治项目管理办法等有关规定,制定本办法。
  第二条 农村环境连片整治示范项目是指为有效解决农村区域性突出环境问题、改善农村环境质量,提升农村环境管理能力而开展的农村环境污染防治设施建设和综合性污染治理项目。
  第三条 农村环境连片整治示范项目的管理和实施,坚持“中央引导、地方推动”,遵循“突出重点,示范先行、确保实效、整合资源、逐步深化”的管理原则。
  第四条 各县(市、区)应加大农村环保投入力度,建立健全管理体制和机制,加强各部门之间的协同配合;建立农民参与制度,充分调动农民参与的积极性,鼓励农民投工投劳。
  第五条 各县(市、区)环保、财政、发改、农业、建设、规划、水利、国土资源、移民等部门应结合当地特点,选取农村环保适用技术指导项目申报,确保农村环境连片整治取得成效。
  第六条 农村环境连片整治示范工作实行省政府统一领导、统筹安排,省直部门抓点促面、督促检查、协调指导,市政府总体负责、组织项目审核、审批和项目竣工验收,县(市、区)政府具体负责、组织项目的申报和组织实施。

第二章  项目内容和要求

  第七条 农村环境连片整治示范项目选取原则:
  (一)党中央、国务院明确的存在严重危害群众身体健康、反映特别强烈的突出环境问题,需要通过连片村庄同步治理才能根本解决的“问题村”集中分布地区。
  (二)统筹城乡配套改革和生态移民等重大工程和政策的实施地区;省政府确定的综合改革建设试点小城镇和新农村建设示范区。
  (三)已有一定环境综合整治工作基础(包括已经基本完成农村土地整理、农村公共基础设施基本建成等),连片整治示范项目在1~2年可以取得明显成效的地区。
  (四)环境问题相类似,通过集中连片治理可使多个村庄同时受益的地区。
  (五)地方政府积极性高,组织机构、管理人员落实,管理措施到位,资金配套有保障的地区。
  第八条 农村环境连片整治示范项目要满足以下三个基本要求:
  (一)示范项目区原则上应在同一个县级行政区范围内;
  (二)示范项目受益人口原则上不低于2万人;
  (三)拟开展治理的连片村庄存在同类环境问题,或影响相同的环境敏感目标,或通过建设集中的大型污染防治设施,可以同时辐射受益。
  第九条 农村环境连片整治示范项目重点支持实施“三清”工程的示范项目。
  包括:
  (一)以保护农村饮用水源为重点的“水源清洁”示范工程。支持集中式饮用水水源地环境保护措施,用于饮用水水源地排污口拆除、截污及隔离设施建设、标志设置等。
  支持根据分散式饮用水水源地取水点位置、供水量、取水方式不同采取的污染防治措施。
  (二)以整治集中连片村庄生活污水和垃圾为重点的“家园清洁”示范工程。支持城镇周边村庄纳入城镇污水统一处理系统进行生活污水收集管网建设;规模较大的村庄进行集中污水处理设施建设;居住分散的村庄进行小型人工湿地、无(微)动力处理设施、氧化塘等分散式污水处理设施建设。
  支持“户分类、村收集、镇转运、县(市)处理”的城乡生活垃圾一体化处置模式进行生活垃圾处理;支持边远山区采用“户分类、村收集、镇处理”处置模式进行生活垃圾处理。
  (三)以整治农村畜禽养殖和面源污染为重点的“田园清洁”示范工程。支持对畜禽养殖小区和畜禽散养密集区实施畜禽养殖污染治理与废弃物综合利用项目。
  (四)其他与农村环境质量改善密切相关的环境综合整治项目。
  第十条 农村环境连片整治“三清”工程示范项目必须实现以下预期目标:
  (一)通过实施“水源清洁”示范工程,全面完成示范区内农村集中式饮用水水源保护区划定,饮用水源保护设施和分散式饮用水水源地截污设施基本完善,取缔保护区范围内排污口,搬迁饮用水水源一级保护区内村民,使农村饮用水卫生合格率达到95%以上。
  (二)通过实施“家园清洁”示范工程,建设一批适合农村特点的、相对完善的、集中和分散相结合的污水处理和垃圾收集处置设施,使得示范区内农村生活垃圾和生活污水得到妥善处理,并建立长效管理机制,治理设施长期稳定运行,污水达标排放。整治村庄的生活污水处理率达到70%以上,生活垃圾清运率达到100%,无害化处理率达到90%以上。
  (三)通过实施“田园清洁”示范工程,使得示范区村庄畜禽养殖布局符合当地政府划定的畜禽养殖“两禁”区要求,做到人畜分离、畜禽集中养殖、集中治理,养殖废弃物做到无害化处理处置和资源化利用,畜禽养殖污染治理和废弃物综合利用率达到90%以上。
  通过集中力量实施以上示范工程,集中连片整治一批环境问题最为突出、群众反映最为强烈的“问题村”,使当地环境污染问题得到有效解决,农村生态环境持续改善,群众切实得到实惠。
  第十一条 以下工程建设内容不属于农村环境连片整治专项资金支持范围:
  (一)饮用水水源保护区范围内污染企业搬迁项目以及单纯改变污水排放去向的管道工程、自来水厂等基本建设项目。
  (二)规模化畜禽养殖场污染治理项目。
  (三)大型垃圾填埋场和垃圾焚烧发电设施建设项目。
  (四)与解决村庄环境污染问题关联性不强的项目。

第三章  项目申报和审批

  第十二条 农村环境连片整治示范项目由县级人民政府组织申报,经市级环保、财政部门联合组织发改、农业、住建、水利、国土资源、移民等部门以及相关行业专家审查,并经市政府同意后,报省财政厅、省环保厅,由省环保厅、省财政厅联合组织相关单位和专家初审后,上报省农村环境连片整治示范工作领导小组审核同意后,由省财政厅、环保厅分别报送财政部和环境保护部备案,并下达各地组织实施。
  第十三条 申报材料主要包括资金申请报告、项目实施方案以及相关证明材料等。
  项目实施方案内容包括:示范区域概况(简要介绍拟开展农村环境连片整治的示范区基本概况,主要包括地理区位、自然环境、社会经济等,重点是农业农村经济、产业结构、村庄建设、基础设施情况);说明拟开展治理的连片村庄目前存在的主要环境问题(包括问题类型、影响范围和人口规模、主要成因、治理必要性等);治理方案(预期实现目标、拟采取的主要措施、进度安排、效益分析);资金需求和筹措方案;项目实施后运行保障措施等。
  第十四条 市环保和财政部门联合组织发改、建设、规划、水利、畜牧水产、农业、国土资源、移民等部门对县级人民政府申报的项目按照以下原则进行审查:
  (一)符合中央农村环保专项资金支持重点。
  (二)符合《工作方案》要求。各县(市、区)应在省、市《农村环境连片整治示范工作方案》中确定的重点示范区域范围内,组织筛选、统筹安排项目,逐年申请,分年度、按计划实施。
  (三)项目落在闽江、九龙江流域所在乡镇、村。各县(市、区)应根据农村环境连片整治项目重点支持的方向、支持流域区域范围,并结合本地农村环保实际,针对各类问题区域分布特征,在流域所在乡镇、村选取重点地区优先开展治理。
  (四)项目可行、实施条件成熟、配套资金落实。申报的项目应根据当地经济发展水平、污染现状、环境连片综合整治实际需要和投资可能,合理确定治理技术和项目规模,做到经济上合理、技术上可行。
  第十五条 省级财政下达资金预算后的20个工作日内,县级人民政府应根据省政府批转下达的项目以及初审意见,组织完成项目实施方案的修改完善,并报市政府审批后组织实施,同时报省环保厅、财政厅备案。
  第十六条 农村环境连片整治项目一经审查批准,申报单位不得擅自调整、改变项目建设内容,不得降低治理目标要求、压缩投资规模等。如确需调整的,须经市政府审核同意,并报省环保厅、财政厅批准后实施。

第四章 项目落实和实施

  第十七条 市直有关部门及县(市、区)政府应严格按照《农村环境连片整治示范工作方案》及《农村环境连片整治示范工作目标责任书》要求,协调配合,形成合力,确保示范片环境综合整治工作按期完成并取得预期成效。

  市环保局负责领导小组办公室日常工作。会同市财政局牵头负责示范项目的申报、审核和项目竣工验收。指导推动饮用水源地保护示范工程,落实饮用水源地保护示范建设项目的筛选、实施方案编制的技术审核及示范工程建设过程的督促、协调和考核。

市财政局负责示范项目资金管理。落实县级配套资金,督促配套资金及时足额到位,统筹资金的安排使用,加强资金监督管理,发挥资金使用效率。

  市水利局负责指导落实“水源清洁”示范工程涉及农村饮水安全建设工程。负责对农村饮水安全建设片区的筛选、实施方案编制的技术审核及示范工程建设过程的督促、协调和考核。

  市国土局负责指导落实“水源清洁”示范工程涉及矿山污染农村饮用水源整治工程。负责对矿山污染农村饮用水源整治建设项目的筛选、实施方案编制的技术审核及示范工程建设工程的督促、协调和考核。

  市规划局负责指导落实“家园清洁”中农村垃圾整治示范工程。负责对农村垃圾整治项目的筛选、实施方案编制的技术审核及示范工程建设过程的督促、协调和考核。

  市建设局负责指导落实“家园清洁”中农村生活污水治理示范工程。负责对农村生活污水治理项目的筛选、实施方案编制的技术审核及示范工程建设过程的督促、协调和考核。

  市农业局、畜牧局负责指导落实“田园清洁”示范工程。负责对农村畜禽养殖的治理,面源污染治理、养殖废弃物的无害化处理处置和资源化利用整治项目的筛选、实施方案编制的技术审核及示范工程建设工程的督促、协调和考核。

  市移民局负责指导落实“家园清洁”示范工程涉及库区农村生活污水治理及垃圾整治建设工程。负责对库区农村环境连片整治村庄的农村生活污水治理及垃圾整治项目的筛选、实施方案编制的技术审核,负责示范工程建设过程的督促、协调和考核。

  市发改委结合统筹城乡工作,配合各部门整合资源,加大对示范区的支持,合力打造示范亮点。

  第十八条 示范县(市、区)政府全面负责本行政区域示范工作,贯彻示范工作的有关政策和要求,落实配套资金,整合部门资源,明确目标任务,对项目申报、建设与管理以及项目建成后的设施运行、维护全过程负责。

  示范县(市、区)各行政主管部门参照市政府有关部门落实工作职责。

  涉及示范工作的乡镇人民政府原则上为示范项目业主,对项目申报、建设与管理以及项目建成后的设施运行、维护全过程负责。

项目工程建设严格执行国家有关建设工程管理的政策和法规。县级建设部门负责项目设计、施工、监理等企业的资质管理和工程招投标工作,协助项目设计、施工等技术指导和监督。

  第十九条 示范片区所在县(市、区)环保局,必须设立负责农村与生态保护工作的专门机构,配备专门人员负责农村环保工作。示范片区所在乡镇也必须设立环保管理机构,指定专人负责,安排必要的工作经费,确保农村环境连片整治示范工程有专人管理、推动和落实。

  第二十条 按农村环境连片整治示范工作的总体目标要求,严格贯彻执行国家、省农村环境连片整治示范项目管理办法及资金管理办法,科学制定整治规划,明确年度工作目标、细化工程项目,制订实施方案,认真组织实施。

  第二十一条 县(市、区)政府应加强对示范工程实施和资金管理使用的组织和管理,建立绩效考核制度。市农村环境连片整治示范工作领导小组将对项目进展和成效、资金使用、设施运行、群众满意程度等进行定期和不定期的考核。建立农村环境连片整治示范工作进展情况月报制度,由县级财政局、环保局负责,每月25日前上报示范片区项目进展情况等材料;由市农村环境连片整治领导小组办公室负责汇总,每季度末将示范片区项目进展情况报送市政府;由县级政府负责,每年1月20日前将上年度各项目执行情况报送市农村环境连片整治领导小组办公室,市农村环境连片整治领导小组办公室汇总后上报市政府。

  项目执行情况报告的内容包括:项目实施进展和成效、中央和地方资金到位情况、资金使用情况、管理措施、督察检查情况等。

  第二十二条 要加大对农村环保实用技术研发和推广应用的投入,开发和引进低成本、操作简单、高效实用的农村环保新技术,建立以农村生活污水、垃圾处理以及农业废弃物综合利用技术为主体的农村环保科技支撑体系。

  第二十三条 通过示范项目实施,促进农村环保工作机制的建立和完善;加强农村环保监管能力建设,建立农村环保设施管理、运行专项资金;创新项目管理模式,保障整治环境污染设施长期稳定、正常运转。

  第二十四条 加强宣传引导,强化公众参与。要开展多层次、多形式的农村环保知识宣传,设立举报电话和电子信箱,鼓励公众参与和舆论监督,动员广大农民积极参与示范项目监督和环境保护管理工作。

第五章  监督检查和考核验收

  第二十五条 各示范片区应制定详细工作进度表,未按进度表完成当月工作任务的予以通报批评。示范工程完成情况作为下一年度农村环境连片整治资金安排的重要参考依据。示范工作纳入市政府有关部门、示范片所在县(市、区)党政“一把手”环保目标责任考核。

  第二十六条 市政府在县级政府提出项目工程竣工验收申请后的1个月之内,组织环保、财政、发改、建设、规划、水利、畜牧水产、农业、国土资源、移民等部门和相关行业专家开展项目验收工作。
  项目验收主要内容:
  (一)项目所在县级环保局设立农村环境管理职能科室,所在乡镇设立环保管理机构,指定专人负责。
  (二)项目计划完成情况。包括:检查项目设计、计划工程任务完成情况、项目工程建设质量情况等。
  (三)项目建设公示制、工程招投标制、大宗物资政府采购制等制度和规定的执行情况。
  (四)项目管理和运行机制情况。包括项目管理制度建设、管护措施落实、项目产权登记或移交、档案管理等情况。
  (五)项目建成后的社会、经济和环境效益情况。重点检查项目涉及农村饮用水源地保护、畜禽养殖污染治理、生活污水和垃圾处理等环境综合整治改善农业生态环境、农村人居环境的示范带动作用情况。
  第二十七条 项目经市政府验收合格后,县级人民政府应明确农村环境污染防治设施管理的责任主体,制定管理制度措施,建立健全工程维修、养护、运行等各项规章制度,确保充分发挥投资效益。

  第二十八条 建立农村环境连片整治项目公示制度。农村环境连片整治项目的管理办法、项目招投标以及专项资金的安排情况、项目工程进度、验收考核情况等,应及时在各级政府、相关部门的政务网站上予以公开,接受社会监督。
  第二十九条 对于违反本办法及相关要求,示范工程未按计划进度实施、未完成预定任务目标或资金落实不到位、资金使用违规违纪的,市政府将视情况采取通报批评、取消申报资格等措施予以处理,并追究有关领导责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章  附   则

  第三十条 县级人民政府根据本办法,结合当地实际,制定具体实施办法,报市农村环境连片整治领导小组办公室备案。
  第三十一条 本办法自发文之日起实施。