湖北省黄冈市人民政府办公室


黄冈市人民政府办公室关于印发《黄冈市级政府非税收入收支预算管理暂行规定》的通知

黄政办发〔2008〕52号


市直有关单位：
　　《黄冈市级政府非税收入收支预算管理暂行规定》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。


二ＯＯ八年七月二十二日



黄冈市级政府非税收入收支预算管理暂行规定

第一章 总 则

　　第一条 为理顺非税收入分配关系，增强政府宏观调控，规范政府非税收入计划管理，提高财政资金使用效益，根据《湖北省政府非税收入管理办法》（鄂政发〔2006〕60号）、《黄冈市级项目支出预算管理暂行办法》（黄政发〔2007〕59号）、《黄冈市人民政府非税收入管理办法》（黄政发〔2007〕45号）及相关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本暂行规定。
　　第二条 市级政府非税收入计划的编制，为组织非税收入必需的成本性、弥补性等支出预算的核定，申报审批程序，非税收支预算的下达、执行与调整，保障措施，适用本暂行规定。
　　第三条 政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，其所有权归国家，调控权归政府，管理权归财政。非税收入纳入同级财政预算管理，属于政策规定有专门用途的非税收入，专款专用；属于一般性非税收入，由财政按部门预算管理要求统筹安排。
　　第四条 本暂行规定所称非税收入，是指缴入金库或财政国库专户，纳入部门预算管理的一般性非税收入。包括：
　　（一）行政事业性收费收入；
　　（二）政府性基金（附加）收入；
　　（三）国有资产有偿使用收入（含门面租金）；
　　（四）罚没收入；
　　（五）专项收入；
　　（六）其他非税收入。包括赞助收入、培训收入、资产处置收入、经市政府批准提取的业务费收入、所属单位上交款等。
　　社会保险基金、土地有偿使用收入、住房公积金、国有资本经营收入、彩票资金收入按现行财政管理制度办理收支，不适用本暂行规定。

第二章 非税收入计划的编制

　　第五条 市非税收入管理局负责编制市级年度非税收入计划，并指导和衔接各单位部门预算中非税收入计划的编制。
　　第六条 各预算单位在编制本单位年度部门预算时，应详细编制非税收入计划，包括非税收入的明细项目、计划数以及编制说明等。
　　第七条 部门预算中非税收入计划的编制，应参照上年实际完成数和当年变动因素核定。

第三章 非税收入关联项目经费预算的核定

　　第八条 非税收入关联项目经费（以下简称关联项目经费），是指非税收入的征收成本等相应支出。此类经费按项目支出进行管理，列入单位部门预算。
　　第九条 关联项目经费核定的原则:
　　政府调控原则。关联项目经费参照非税收入计划或完成情况、政府调控等因素，按有关规定核定。
　　工作关联原则。单位申报关联项目经费，必须是与组织非税收入密切相关，是单位年度工作计划中拟实施的工作事项所必需的工作经费与非税收入来源相关，或是特定的非税收入用途的事项。
　　分类核定原则。关联项目经费，根据不同单位工作任务、不同收入种类和不同支出项目分别核定。
　　项目库管理原则。除征收成本和特定事项以外的关联项目经费，均实行项目库管理。财政项目库按照政策性项目、市委市政府确定项目、经常性项目和其它临时性项目进行排序，凡没有进入财政项目库的，不核定关联项目经费。
　　第十条 关联项目经费分类。关联项目经费按其经济用途分为成本性项目、解缴性项目、弥补性项目和激励性项目四大类。
　　成本性项目是指取得非税收入而支付的直接成本。主要包括工本费、旅差费、交通费、水电费、酬金、税金、租金、学杂费、直接对培训对象支用的资料费和食宿费等。
　　解缴性项目是指根据政策规定、上级主管部门和财政部门联合规定以及同级财政部门批准，将收取的非税收入按一定比例上缴上级主管部门的支出。
　　弥补性项目是指为完成年度工作任务预算未足额安排，而由取得相应非税收入作为弥补来源的经费支出。
　　激励性项目是指在超额完成年度非税收入计划的前提下，用于改善执收条件的设备购置、房屋修缮等建设性支出。
　　第十一条 关联项目经费的核定方法：
　　成本性项目以外的关联项目经费，以非税收入计划为依据，在核定成本性项目、政府调控数后的余额内核定。
　　（一）成本性项目的核定：
　　1、工本费按物价部门确定的收费标准和执收工作量核定；
　　2、旅差费、交通费、水电费按前三年为取得该项非税收入的实际发生费用的平均综合系数核定；
　　3、酬金参照聘请对象及劳动保障、人事部门的相关规定核定；
　　4、税金、租金按相应的税（费）率核定；
　　5、学杂费等额核定；
　　6、培训支用的资料费和食宿费成本按比例核定。
　　（二）解缴性项目的核定。解缴性项目经费按现行政策、制度确定的比例核定。
　　（三）弥补性项目的核定：
　　1、除比较规范部门预算单位以外的差额和自收自支单位的人员经费和日常公用经费缺口按预算定额核定；
　　2、其他临时性项目经费和事业发展经费，在非税收入有净结余的情况下，依照相关政策规定核定。
　　（四）激励性项目的核定。激励性项目经费视年终非税收入计划超额完成情况分类核定。
　　1、实行比较规范部门预算管理单位，对其超额完成年度非税收入计划的部分，剔除政府调控、成本性项目、解缴性项目、弥补性项目外，其余额可按50%安排激励性项目。
　　2、实行综合预算和自收自支管理的单位，对其超额完成年度非税收入计划的部分，剔除政府调控、成本性项目、解缴性项目、弥补性项目外，其余额可按80%安排激励性项目。

第四章 部门预算的下达、执行与调整

　　第十二条 非税收入计划和与之关联的成本性项目经费、解缴性项目经费、弥补性项目经费预算，是单位部门预算的组成部分，按部门预算审批程序报批。激励性项目经费预算由市财政局根据单位申请和财政项目库情况提出审核意见，报市政府审批。
　　第十三条 关联项目经费的执行
　　（一）每月终了后，市财政局以预算单位非税收入实现数作为关联项目经费执行的基础依据。
　　（二）属于成本性项目经费、解缴性项目经费、弥补性项目经费执行时，按其对应的非税收入实现进度，由市财政局同步审批执行。
　　（三）属于激励性项目，原则上留作下一年度执行，特殊情况由市财政局提出建议，报市政府审批执行。
　　（四）关联项目经费属政府采购目录范围的，按照政府采购管理相关程序执行。
　　第十四条 部门预算执行过程中，如遇重大因素影响非税收入计划的执行，预算单位可提出部门预算调整建议并详细说明理由，由市财政局审核后下达部门预算调整意见书，方可按调整后的部门预算执行。年度非税收入完成数短计划的，相应调整关联项目经费。

第五章 保障措施

　　第十五条 市非税收入管理局应进一步健全非税收入征管制度，督促各单位依法依规征收，确保各项非税收入及时足额缴库。市财政局有关科室要协助市非税收入管理局加强非税收入征缴管理，确保应收尽收。
　　第十六条 每年由市财政局组织对非税收入征管、缴库等情况进行检查，发现问题及时整改。
　　第十七条 对各种解缴性支出，严格执行省财政厅或省财政厅和省级有关部门的联合文件。取消过去市本级设立的非税收入比例分成办法。
　　第十八条 对在编制和执行非税收入计划及关联项目经费预算过程中发生的违反财经纪律行为，将依据《财政违法行为处分处罚暂行条例》严肃处理。

第六章 附 则

　　第十九条 本暂行规定从2008年1月起执行，过去有关管理办法与本暂行规定要求不一致的，以本暂行规定为准。



论BOT投资方式


20世纪80年代以后，BOT投资方式日益受到世界各国尤其是发展中国家的重视和应用。除了横穿英吉利海峡的海底隧道，澳大利亚悉尼的港口隧道工程等也是采用了BOT投资方式。在亚洲各国，BOT投资方式更是方兴未艾，土耳其，新加坡，马来西亚，菲律宾，巴基斯坦，泰国，越南等都有了BOT项目，作为吸引外资，改善基础设施，提高经济实力，应付新的世界经济挑战的一种战略选择，BOT投资方式将在世界范围内逐步得到广泛使用。

一、BOT投资方式的概述

(一) BOT的内涵

BOT投资方式是80年代初由土耳其总理厄扎尔第一次选用的。是对Build—Own—Transfer(建设—拥有—转让)和Build—Operate—Transfer(建设—经营—转让)形式的简称。现通常是指后一种含义。关于BOT投资方式的定义，目前国际上还未形成一个公认的定义，但总结而言有下列几种观点：1、BOT投资方式是一种涉外工程承包方式；2、BOT投资方式是项目融资方式；3、BOT投资方式是一种国际技术转让方式；4、BOT是政府合同或行政合同；5、BOT投资方式是融资租赁方式；6、BOT投资方式是委托管理；7、BOT投资方式是一种新型的投资方式。
在此，笔者认为BOT 是一种新型的，特殊的投资方式，具有丰富的内涵。具体而言，BOT投资方式是指东道国政府（通过契约）授予私营企业（多指外国的企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该基础设施无偿转交政府。

(二)BOT投资方式的特点

由BOT投资方式的自身特征及其与其他投资方式向比较得出，BOT 投资方式的特点科概括如下：
1、当代资本主义国家在市场经济的基础上引入了强有力的国家干预。
同时，经济学在理论上也肯定了“看得见的手”的作用，市场经济逐渐演变成市场和计划相结合的混合经济。BOT投资方式恰恰具有这种市场机制和政府干预相结合的混合经济的特色。一方面，BOT能够保持市场机制发挥作用。BOT投资项目的大部分经济行为都是在市场上进行，政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。作为可靠的市场主体的私人机构是BOT投资模式的行为主体，在特许其内对所建工程项目具有完备的产权。这样，承担BOT项目的私人机构在BOT项目实施过程中的行为完全符合经济人的假设。另一方面，BOT投资方式为政府干预提供了有效的途径，这就是和私人企业达成的有关 BOT项目的协议。尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责，但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定的作用。在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，在项目经营中价格的制定也受到政府的约束，政府还可以通过BOT法律、法规来约束BOT项目公司的行为。
2、BOT投资方式以特许权为前提。
投资者只有取得特许权后才可以从事项目建设。在政府和私人企业相互需要的基础上，政府与私人企业签订特许协议，通过政府的权力让渡，使得私人资本有机会参与对基础设施的投资、建设。政府的这种权利让渡只是出让建设的权利，包括为收回投资而给予投资者一段时期内经营管理的权限。到特许权期限届满时，投资者将项目所有权归还政府。
3、投资主体多元化和风险的分担与管理。
基础设施建设的投资数额巨大，投资回报周期长，项目风险大。因此，单个或少数的几个投资主体难以完成BOT项目的投资或单独承担建设风险，所以，BOT投资方式涉及多个项目投资主体，有项目公司、政府、贷款人、建设者、保险公司、经营公司等，在他们之间形成了复杂的法律关系，并且按照特许协议的规定进行投资，分担风险、共同管理。
4、财产权利的特殊性。
作为独立法人的项目公司对其项目拥有所有权，但始终是一种不完全的财产所有权。在项目公司设立之初，其尚未形成的财产已经抵押给贷款银行且这一抵押权需征得财产本来所有人的同意。在项目建成后，在整个还贷期间，项目公司的财产始终处于抵押权的限制下，并在回报期内，随着回报额的增加和经营期的减少，未来所有人即政府的实际所有权将逐步扩大，甚至所有权完全转交给政府。
（三）BOT的价值

BOT投资方式的价值在于它成功的满足了政府和项目发起人各自不同的利益要求，使三者达到了“互惠”实现了“双赢”，这也是BOT投资方式在全球日益流行的原因之一。具体而言：
1、对于东道国政府而言， BOT投资的作用体现在：
（1）政府可以在不增加本国财政负担的条件下，完成耗费巨大的基础设施建设。这有利于东道国政府避免或减少外债，充分利用各方的资金完成基础设施建设。同时， BOT投资方式还确保了东道国政府对项目所有权和产权的控制。在特许权期限届满后，政府可无偿取得项目所有权。
（2）有利于提高项目的运作效率。BOT投资项目一般都有私营资本参加，贷款机构必然会比政府更加严格审查，确保 BOT投资项目资金的安全性。另一方面，私人企业为了减少私人资本的风险，获取丰厚的回报，必将严格控制BOT 投资项目的造价，降低生产成本，同时，必然会加强管理，提高生产效率。
（3）在项目建设和经营期间，东道国可以学到外国先进的管理经验，得到先进的技术和设备，推动本国经济的发展。
（4）通过BOT投资项目的建设和运营，可以为东道国创造大量的就业机会。
2、对项目发起人来说，其作用在于：
（1）通过BOT投资项目的建设，可以扩大项目公司的生产规模、经营范围，有利于其开拓国内、国际两个市场，同时还可以带动一些成套设备的出口，提高经济效益。
（2）由于政府保证，项目发起人在建设和运营BOT项目时享有大量的优惠待遇。因此，项目发起人可以从中获得较好的收益。
（3）由于BOT投资方式合理的分散了投资风险，项目发起人可以以较少的投入经营几十倍于此的资金，有利于其取得丰厚的经济回报。

（四） BOT中当事人及其法律关系

采用BOT方式投资建设的项目，涉及到众多的角色，这些角色包括项目公司①、项目发起人、政府、债权人、供应商、保险公司、运营商、建筑承包商和产品购买商等，每个角色与项目公司之间关系都是一种双边协议关系。由于BOT 投资项目具有长期性和环境变化大等特点，对于参加BOT项目的各个角色有着比较严格的要求。
1、项目公司
项目公司是发起认为建设、经营某特定基础设施建设项目而设立的公司或合营企业。在法律上，项目公司是一个独立的法律实体，具有独立的法人资格，项目公司一般是特许协议的一方当事人，根据协议取得特许权，并在特许期间内全权负责项目的投资、设计、建设、采购、运营和维护，项目发起人是项目公司的投资者，筹措贷款，而项目公司以自己的名义向贷款人贷款。所以，项目公司、项目发起人、贷款人三者之间是基于资金借贷而形成的平等主体间的经济法律关系。而政府与项目公司之间的法律关系的特殊性就在于二者是以特许协议这一法律文件为基础，从而使项目公司成为具有东道国国籍的法人实体，是东道国的外资企业，处在东道国政府的法律管辖之下。项目公司与项目建筑承包商，设备、原料供应商、保险公司等主体之间是一个独立的法律实体与另一个法律实体的正常业务联系法律关系。此外，项目公司与产品购买或服务接受人之间是以产品或服务的售价为纽带联系起来的当事人，项目产品的购买或服务接受人多为东道国自然人或法人，二者之间的关系受东道国法律调整。
2、政府
在BOT 投资方式中，政府不仅是管理者，也是特许协议的另一方当事人。政府对批准采用BOT投资方式的项目，进行公开招标或评标，签订特许协议，授予项目公司特许权。但应注意的是，由于政府各部门职权不同，作为BOT投资项目的管理者和特许协议当事人的政府部门可以有所区别。还须指出的是，在特许协议由政府与项目公司签订的情况下，作为项目投资者之一的项目发起人与政府之间的法律关系主要发生在项目确定后至项目公司成立之前。项目公司成立后，发起人通过项目公司与政府发生关系。
3、其他当事人
除以上项目公司、政府主要的两方当事人外，BOT投资方式还包括项目发起人、项目贷款人、项目工程建设承包商、原材料供应商、保险公司等其他参与人。其中项目公司与项目贷款人达成的是工程承建合同；项目公司与产品购买者之间签订的是产品购买协议；与保险公司签订的是保险合同等。由于这些合同的当事人均处于平等的法律地位，合同业务纵向管理的内容，各自是相对独立的，因此，签订的这些合同在本质上与一般的经济合同并无二致，相应的项目公司与项目贷款人，项目工程建设承包商、供应商、产品购买人等之间的法律关系也就属于平等主体之间的经济合同关系，应适用我国的经济合同法律关系。

二、BOT特许协议法律问题

（一） BOT特许协议的概述