江西省人民政府


关于建立约束机制、加强内部监督、强化财务管理的暂行规定
江西省人民政府



第一章 总 则
第一条 为了保证各单位依法履行职能，规范行政事业单位的财务行为，有效管理和使用各项资金，预防以权谋私等腐败行为的发生，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》、《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》等国家有关法律、法规，特制定本规定
。
第二条 省级行政、事业单位（以下简称单位）及其工作人员适用本规定。
第三条 进一步深化改革，加强内部监督，建立约束机制，从体制、机制等方面消除单位滋生腐败现象的条件。
第四条 坚持依法理财，逐步健全法制，完善财务管理制度，使财务管理工作逐步实现规范化、制度化和法制化。
第五条 各单位在工作中要严格履行职责，不得超越职权，也不得互相推诿，要坚持原则，互相约束。
第六条 单位财务活动在单位负责人的领导下，由其财务机构统一管理。单位要单独设置财务机构，选拔业务熟悉、有事业心和责任心的人员担任专职财务人员。
第七条 强化监督检查工作，发现问题及时纠正和处理。

第二章 单位预算管理
第八条 单位预算必须贯彻适度从紧的财政政策，并根据《江西省行政事业单位财务收支预算编制暂行办法》中的各项具体规定编报。
第九条 单位预算由收入预算和支出预算组成。单位的各项收入和支出应当全部纳入单位预算统一管理、统筹安排。单位收入预算应根据自身的行政任务、事业发展计划以及单位自身的收入项目、增收因素，实事求是地将各项收入编入预算。
单位行政事业性收费收支管理按《江西省行政事业性收费收支两条线管理办法》执行。
单位支出预算应贯彻量力而行、量入为出、勤俭节约、杜绝浪费的原则，并根据财政部门的有关规定如实编报。
第十条 单位预算编报应执行财政部门规定的程序，由主管部门具体布置所属单位的预算编报工作，逐级审核汇总，然后报财政部门审批。
第十一条 财政部门审批单位预算时，要根据《中华人民共和国预算法》和省政府、财政部关于当年预算的有关要求，统筹考虑财力承受能力，合理利用各项财政资金，力争使有限的财政资金发挥最大的效益。同时根据单位工作职责和事业发展需要，兼顾单位的预算内外资金，统筹考
虑，依法审批。
第十二条 预算批复后，单位要严格按预算执行。

第三章 单位收入管理
第十三条 行政单位收入是指行政单位依法取得的非偿还性资金，包括财政预算拨款收入、单位预算外资金收入及其他合法收入。事业单位收入是指事业单位为开展业务活动，依法取得的非偿还性资金，包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入、其
他收入等。
预算外资金收入，是指财政部门从财政专户按照规定核拨给行政单位的预算外资金和经财政部门核准由行政单位按照计划使用，不上缴财政专户的少量预算外资金。
第十四条 单位应缴预算收入属财政性资金，不得截留、占用和挪用，必须直接缴入国家金库。
第十五条 单位按有关法律、法规取得的罚没收入、行政性收费收入、基金收入等必须实行“收支两条线”管理。执收执罚单位要按有关规定实行票款分离。
第十六条 单位取得直接组织的收入时，应使用财政、税务部门统一印制的票据。票据应按规定申报、领用、核销，并按程序办理手续。
第十七条 单位应正确处理社会效益与经济效益的关系，充分利用现有条件积极组织收入，保证收入的合法性与合理性。
第十八条 单位预算外收入应按财政部门批准的缴款方式缴入专户，纳入财政专户管理。
第十九条 严禁将预算外资金转交非财务机构管理、帐外设帐、私设“小金库”和公款私存；严禁用预算外资金搞房地产等计划外投资或从事股票、期货等交易活动和非法经营活动，以及各种形式的高消费。

第四章 单位支出管理
第二十条 单位支出是指单位开展业务及其他活动所发生的资金耗费和损失。
第二十一条 单位在支出管理上要坚持“艰苦奋斗，勤俭建国”的方针，建立健全内部管理机制，严格执行财务制度，遵守财经纪律。实行“一枝笔”审批制度，防止多头审批和无计划开支，认真执行各项开支标准，节约各项支出，提高资金使用效益。对重大支出项目，必须集体讨论
决定。支出要实行分类管理，实行单位财务公开，提高支出透明度。
第二十二条 单位为完成专项或特定工作任务，从财政部门或主管部门取得的专项资金的支出，必须严格管理，保证专款专用，实行专项核算，主管部门不得截留、占用和挪用。单位要对专项资金支出的使用、项目进度、使用效益等情况进行事前、事中、事后的监督检查，实行跟踪问
效。
第二十三条 加强单位公用支出项目的重点管理，对“人、车、会、电话、接待、旅差、奖金、福利”等支出要严格按有关规定执行。
第二十四条 严格预算约束，按照收支平衡的原则，合理安排各项资金，确保支出不突破预算。

第五章 资产管理
第二十五条 单位要严格执行国家有关资产管理的规定，切实加强和完善单位资产管理工作。
第二十六条 单位要按照“统一领导，归口管理，分级负责，责任到人”的原则，建立健全分管领导负责、财务管理机构、资产管理机构和使用机构分工协作的管理体制。加强监督检查，防止资产流失。
第二十七条 单位要实行统一核算、分级建帐的核算方法，财务机构负责资产总帐和分类明细帐的核算，由资产管理机构统一登记、管理。要建立统计报告制度，按有关规定如实向主管部门报送资产统计报表。
第二十八条 单位要建立非经营性资产转经营性资产的审批制度、有偿使用制度和收益分配制度，确保国有资产保值增值。
第二十九条 不允许用资产为其他单位、企业或私人提供信贷担保及其他财产担保。未经主管部门批准，不允许擅自把本单位的资产出租、外借，不准向职工和个人集资或借款。
第三十条 单位购建固定资产应实行政府采购制度，采取招投标制。对大型、贵重设备的购置及建造永久性设施，应组织专业技术人员论证，进行可行性研究，实行科学民主决策，并纳入固定资产投资计划。购置、自制属于专项控制集团购买的固定资产，须按规定程序报经有关部门审
批。

第六章 监督检查
第三十一条 单位要把内部财务管理的监督工作摆到重要位置，贯穿到财务管理工作的全过程，明确领导责任，指定内部有关机构行使财务管理监督检查职责，做到监督检查经常化、规范化、制度化。
第三十二条 内部财务管理监督检查程序：由财务管理监督检查机构提出方案报经单位领导批准后，会同有关机构实施。检查结束后，针对存在问题提出处理意见和改进工作的建议，报单位领导审定后进行处理。
第三十三条 单位各项资金按规定程序审批后，统一由财务机构办理有关收付手续。
第三十四条 单位监察机构负责财务管理检查的督促和协调工作，对在监督检查中发现的违纪行为进行查处，并及时报告省监察厅。
第三十五条 单位人事管理机构要把干部执行本规定的情况，作为考核干部的重要内容。并根据加强内部监督的需要，制定实施干部轮岗交流的具体办法。
第三十六条 单位财务人员应及时做帐、报帐，做到帐目清楚，帐实相符。出纳人员不得兼管稽核、会计档案保管和收入、费用、债权债务帐目的登记工作。
第三十七条 内部财务管理监督检查采取以下方式进行：
（一）自查。年度终了，单位有关业务机构及所属企事业单位要对照国家有关财务管理的法律、法规进行自查，写出自查报告，向单位领导汇报，并抄送监督检查机构。
（二）内部审计。一般每年对有关业务机构及所属企事业单位进行一次内部审计。
（三）专项检查。根据单位领导的意见和实际工作需要进行安排。
（四）离任审计。由人事管理机构会同财务管理监督检查机构对下列离任工作人员进行离任审计。
单位财务管理及相关机构负责人离任时，要对其财务管理工作情况进行审计。
所属企事业单位的主要负责人、分管财务工作的负责人及财务管理负责人离任，要对该单位财务收支情况进行审计；单位的主要负责人离任，还要对国有资产管理、使用和保值增值情况进行审计。
第三十八条 工作人员不准擅自许诺解决资金或物资问题；在办理申请资金、物资等文电过程中，不得向来文单位透露文电办理的具体情况；未批准正式行文前，不得向来文单位透露行文内容；凡涉及亲友到本单位要求解决资金或物资等问题，有关工作人员要回避；到基层挂职和下基
层锻炼的工作人员，不得帮助当地向本单位要求解决资金或物资问题，确需解决的，按规定程序报批。
第三十九条 对不认真履行领导职责，导致本单位及其工作人员出现违法违纪问题的有关负责人，根据事实、证据和有关规定处理。
第四十条 财务管理监督检查机构开展监督检查时因工作失职，应当报告和纠正的问题未如实报告和认真纠正并造成严重后果的，要给予责任人必要的处理。
第四十一条 财政、审计等部门，要依法认真履行财务监督职责，加强财务监督检查，对违反财务规章制度的问题进行检查纠正，构成违纪、违法的及时向执纪、执法机关移送。
第四十二条 对于违反财务管理制度的，要根据有关规定给予纪律处分，触犯刑律的，移送司法机关处理。

第七章 附 则
第四十三条 本规定由省人民政府办公厅负责解释。
第四十四条 省级行政、事业单位要根据本规定，结合本单位实际，制定具体实施办法。
第四十五条 地市县行政、事业单位可参照本规定执行。
第四十六条 本规定自发布之日起执行。



1999年5月5日
论我国业主自治制度的重构与改造

浙江育英学院物业管理研究所/浙江民禾律师事务所 胡杰丰


业主作为建筑物区分所有权的权利主体，应该是物业管理中最重要的主体，但是目前业主在物业管理中的权利并没有得到充分体现，如何更好的尊重、保护业主的应有权利正在成为人们普遍关注的一个焦点。从发达国家与地区物业管理发展的经验看，随着业主权利意识的觉醒与增强，物业管理必然走向业主自治。我国《物业管理条例》虽然对业主、业主大会、业主委员会在物业管理中的权利做了比较详细的规定，但没有对业主自治提供完整系统的制度安排，即便大多数地方物业管理条例强调“业主自治管理与物业管理公司专业服务相结合”，也没有对怎样实行业主自治管理作出明确的回答。因此，对我国的业主自治制度进行完善正成为物业管理实务探索和理论研究的一个热门课题，本文将从以下几方面提出重构和改造业主自治制度的建议，与各位同行商榷。
一、重构业主自治的内容
1、确认业主对物业管理的选择权。现行物业管理制度主要由开发商、物业管理公司强势主导，业主对物业管理的决策权与参与权没有得到充分的体现，以致选择物业管理公司管理成了业主的唯一选择。虽然《物业管理条例》充分的考虑了对业主财产权利的保护，在去年的全国物业管理工作会议上，建设部汪光焘部长也指出：“业主是房屋产权的所有者，是物业管理区域内物业管理的重要责任主体。……明确这一点，才能说清楚业主具有可以选择物业管理企业和不选择物业管理企业的权利，具有维护个人和公共的共同利益的责任和遵守公共利益和社会责任所规定的义务。”但是《条例》并没有对业主自治是否包括物业管理方式的选择权作出明确规定，导致政府部门、物业管理企业、业主都强调要业主自治，对到底什么是业主自治的理解却并不一致，政府部门认为业主自治是政府监督、指导下的自治，当前业主大会召开难、业主委员会成立难、业主维权难等现象反映了业主的自治能力还很低，不能用一种声音说话，不能采取一致行动，这种情况下更要发挥政府的行政主导作用；物业管理公司认为业主自身不可能承担专业性很强的物业管理活动，所谓自治就是协调好业主内部的关系、配合好物业管理公司搞好各项管理事务；而业主则认为自己的物业自己管乃“天经地义”，当然有权踢开物业公司、实行自我管理。因为理解不一致，在具体操作过程中就免不了产生纠纷和矛盾。我们认为，物业管理制度建立的基础是业主对建筑物拥有的区分所有权，业主自治就是要让业主在物业管理中享有更大的参与权和决策权，并相应承担更大的责任，而不是被动的接受开发商、物业管理企业和政府主管部门的安排。这其中最基本的权利就是业主对物业管理方式的选择权，如果相关法律法规不对业主的这一权利给与明确保护，真正意义上的业主自治就不可能实现。
2、充实业主自治权的内容。一般而言，业主自治是指业主行使财产管理权，对物业共有部分和共用设施设备进行维护与管理，并保持物业区域的良好秩序，以保障全体业主共同利益的实现。要实现业主自治的目标，除了物业管理方式的选择权之外，也需要界定业主自治所应有的其他权利。根据发达国家的立法经验和我国物业管理的现状与发展趋势，以下事项应该属于业主自治事项：决定物业的管理方式、制定和通过业主公约、组织成立业主自治机构、选举和罢免业主自治机构成员、选聘和解聘物业管理企业、建立物业专项维修基金、制定物业管理制度以及其他属于物业管理范围的事项。对于属于业主自治范围内的事项，任何机关、党派、团体和个人都不得非法干涉和剥夺。在推进业主自治的初期阶段会可能出现这样那样的问题，但这并不是加强行政干预的借口，任何领域的民主意识和自治能力的提高都需要一个过程，政府的任务就是调动和保护业主进行业主自治的积极性并帮助其增强自治能力。当然，政府也要对业主自治进行监督，主要是监督业主自治组织通过的有关决议和管理活动是否合法，如业主公约制定的程序和内容是否违法、业主自治机构是否忠实履行职责等事项。
3、确立业主公约在业主自治中的核心地位。业主公约也称为公契或公约，是物业管理中普遍存在的一种规范性法律文件，在各国各地区的物业管理中，业主公约是进行业主自治的最基本的手段，也是物业管理法律法规和政策的重要补充，是物业管理顺利进行的重要保证，有着不可替代的作用。我国《物业管理条例》第十七条规定“业主公约应当对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违法公约应当承担的责任等事项依法做出约定。业主公约对全体业主具有约束力。”但是在如何保证业主公约对业主的约束力、业主违反公约如何承担责任等方面并没有具体的规定，目前业主公约在物业管理中发挥的作用并不突出，很多业主对本区域业主公约的内容都不清楚，更不用说严格遵守业主公约。
根据各国有关法律对业主公约的规定，业主公约主要有以下三个特征：1、业主公约为业主设定了共同的行为规为规则，同时对业主违反公约的行为设定了一些强制性处罚措施；2、业主公约规定了业主的自治组织，即业主大会和业主委员会（或管理委员会），对自治组织的成立、职责、议事规则等做出明文规定；3、业主公约根据法律法规的授权而制定，对业主产生准法律性质的效力。从业主公约的这些特征来看，业主公约集中反映了全体业主的共同意志，对业主使用人产生普遍的效力，直接影响业主和使用人的利益，与公司章程在公司治理中的法律地位相似。因此，我国物业管理立法应对业主公约应具备的基本内容和法律地位进行规定，确立其在业主自治中的核心地位，并规定切实有效的措施保证业主公约的执行效力，业主违反公约就应承担相应的责任。
二、改造业主自治组织制度
1、赋予业主大会独立的法人资格。物业管理的理论基础是委托——代理理论，从法律关系上看，委托方和代理方都应当具有法律主体资格，否则不能形成有效的法律关系，但是我国物业管理领域至今对这一问题都没有妥善解决。《物业管理条例》规定：业主大会负责选聘和解聘物业管理公司，业主委员会以自己的名义与物业管理公司订立物业管理委托合同。但是目前我国法律法规还没有赋予业主大会与业主委员会民事主体资格，这就产生一个矛盾：根据我国法律规定，无民事主体资格的组织所从事的民事行为没有法律效力，业主委员会不具有法律主体资格，由此可以推断其签订的物业管理委托合同当然没有法律效力，而我们的物业管理条例又要对其进行保护！要解决这一立法上的矛盾，就必须赋予业主大会或者业主委员会民事主体资格。从《物业管理条例》对业主大会、业主委员的职权规定来看，赋予业主大会独立的法人资格更符合业主自治的原则。
另一方面，根据业主自治的原则，业主可以选择委托物业管理公司进行管理的模式，也可以选择自我管理的模式，如果业主选择自我管理，就必然涉及到业主大会与保安、保洁、绿化等专业服务公司建立法律关系、订立合同的问题。还有，很多地方的物业管理条例都规定了业主委员会可以设置专业委员或者聘请专职执行秘书，但是谁与这些专职委员或者执行秘书订立劳动合同呢？如果业主大会没有独立的法人资格，这些活动根本无法进行，当然也就无法实现自我管理了。因此，从解决物业管理中的各种现实矛盾出发，我国也应当尽快赋予业主大会独立的法人资格，并由业主委员会作为业主大会的执行机构和代表机构，考虑到业主之间权力义务的平衡性，为避免业主委员会主任权力过大的局面，业主大会不实行个人代表制，不设立法定代表人，而由业主委员对外代表业主大会。
2、改造业主委员会的名称与组成。建设部1994年第33号令颁布的《城市新建住宅小区管理办法》把业主自治组织的执行机构称为管理委员会，去年颁布并实施的《物业管理条例》则改称为业主委员会，各地的称谓也不尽相同，有的地方称为业主委员会，有的称管理委员会，还有的称为业主管理委员会，这种混乱状况不仅造成人们对于业主委员会性质的认识不清，也对我国的法制统一造成了不必要的破坏，应该对业主委员会的名称进行规范、统一。从业主委员会的字面含义看，其重点强调的是业主的所有者地位，并没有突出其在物业管理活动的地位与职责，在业主委员会的职责则是行使有关物业管理的职权，改称为管理委员会更能体现其法律性质。并且业主委员会全部由业主大会选举的业主代表组成，而当前物业租赁日益成为人们取得物业使用权的经常性行为，对于商业物业与办公物业，租赁更是一种普遍的现象，承租人与物业管理同样有着密切的利益联系，把广大承租人排除在业主自治组织之外不利于保护承租人的利益。业主自治组织应当适当的吸收承租人代表的参加，以保护承租人及其他非业主使用人在物业管理中的利益，在此种情况下，再称为业主委员会就名不副实，改为管理委员会更为合适。
在业主委员会的组成方面，也应对相关规范进行改造。明确规定担任业主委员会委员的条件以及委员可以被罢免的情形，至于委员会委员的人数的议事规则可以授权业主公约加以规定，但是对于有关全体业主利益的重大事项应由2/3以上委员同意才能通过，如提请决定物业管理的方式、提议选聘或解聘物业管理公司、拟定业主公约等事项。另外，《物业管理条例》规定，在选举业主委员会成员时时以投票权也就是拥有物业面积的多少来决定的，没有考虑到大业主和中小业主的权利平衡。当前在物业管理中出现了越来越多的大业主，如住宅区的集团购买使同一单位的业主具有联合的优势、商业物业中的大业主或的大租户在物业管理中具有投票权的优势，物业管理中也可能出现“大股东操纵”的情况，如《南风窗》2004年5月上半月刊报道的台湾艺人在北京某花园维护自己业主权利的案例就说明“大股东操纵”离我们并不远。因此我们有必要通过立法来保护中小业主的利益，限制大业主滥用优势的行为。如规定10%以上的业主可以申请召开业主大会，单一业主超过20%以上的投票权不再计算、选举业主委员会委员的业主会议须有1/2以上的业主出席才能有效等，防止大业主操纵业主委员会损害其他业主的利益。
3、增设监督机构。在物业管理组织机构的关系方面，更多的强调了上一级组织对下一级组织的授权，而忽视了监督机制的设计，特别是对物业管理管理公司进行监督的权力由业主委员会行使，使业主委员会既有决策权、执行权还有监督权，违背了现代分权制衡原则。业主委员会委员履行职务主要依靠个人操守和良心，而没有有效的监督措施，这就为少数业主控制业主委员会谋取私利埋下了制度上的隐患。当前物业管理中出现的怪现状就是要么业主委员会历经几年仍然无法成立，要么成立后也无法有效维护广大业主的合法利益，甚至还出现业主委员会与物业管理公司相互勾结侵害业主利益的案例。由此可见，加强对业主委员会的监督有利于维护广大业主的共同利益，也是业主自治的应有之义，虽然《物业管理条例》规定了业主和业主大会都有监督权，但是这两种主体的监督实际上很难到位的，因此在物业管理组织机构中增设一个专门的监督机构非常必要。笔者认为，监督机构可以称为监督委员会，其成员应由业主大会选举产生，并对业主大会负责，在必要情况下监督机构可以外聘具有专业知识的人士如律师、会计师、审计师等加入。为了切实保障监督机构的有效监督，其职权除了对业主委员会进行监督之外，还应规定监督机构具有代表业主起诉侵犯业主利益的业主委员会委员和物业管理公司的诉讼权，并且还应规定监督机构在特殊情况下有权召开临时业主大会，此外，监督机构对物业维修基金使用、业主委员会经费开支、物业管理费（采用佣金制的情况下）的收支等财务事项有调查权，监督机构的经费在物业管理费中提取。
4、增加业主委员会委员权责的规定。在业主自治组织机构体系中，业主委员会作为业主大会的执行机构和代表机构，是一个强力部门，业主委员会委员享有很大权力，因此法律法规有必要对委员的权利义务进行规范。当前很多业主委员会无法发挥其在物业管理中的应有作用，一个重要原因就是在相关法律中没有明确规定业主委员会委员的权利义务，把委员定位为热心公益事业的兼职人员，为全体业主提供服务却不能获得相应报酬，与无权相对应，不管委员的行为（或者不作为）有没有损害业主的利益，其都不需要承担法律责任。这种状况与市场经济的基本原则和法治原则极不相符。物业管理立法应当就业主委员会委员的权利义务作出明确规定，规定委员可以取得与职位相当的报酬，并制定明确的报酬支付标准，另外也应赋予委员有参加业主委员会会议的权利，并享有表决权和提案权，其中主任委员或业主公约规定的其他委员有召集委员会会议、业主大会会议的权利。相对应的，业主委员会委员有忠实履行职责的义务，如严禁利用职权收受贿赂或者其他非法收入、侵占业主共有财产、挪用物业维修基金和管理费用、利用业主共有财产为他人提供担保、从事与物业管理无关的活动等，这样更能体现业主自治制度的规范性和严密性。