挪用专项资金的成因及纠防对策浅探

　　　　　　　　　　　　　　　景县人民检察院 姚艳萍

随着公共财政的改革和经济发展，国家财政、省财政安排的和社会筹集的专项资金越来越多，挪用、挤占专项资金屡屡成为滋生腐败现象的温床和土壤，不能不引起我们的重视。尤其在一些贫困地区，如国家财政安排的粮食补贴、良种补贴、农业综合开发资金、退耕还林、移民扶贫、救灾防汛、教育危改、防病防疫、农田水利、公路建设、住房公积金等专项资金多达数十种，一些财力较差的地区和部门，常把专项资金视作一种潜在的可用财力，且屡查屡犯。因此，必须采取相应对策，切实加强对专项资金的监督和检查。
一、专项资金缘何成为了"唐僧肉"
近年来，包括住房公积金、养老金、甚至防治艾滋病专款等在内的专项资金屡屡被大量挪用，这么多公共资金成了腐败分子的个人"提款机"，成了小团体和其他利益小圈子共同分享的"蛋糕"，这使我们不能不追问一句：究竟是什么原因导致专项资金被挪用的呢？笔者认为，主要原因在于"三个不到位"：
一是思想认识不到位。专项资金的管理使用都有严格的政策制度规定，资金使用要求做到专户存储、专款专用、单独建帐、单独核算、封闭运行。简而言之，资金跟着项目走，而在这里，由于个别领导和部门负责人法律意识淡薄，缺乏为民办实事的思想，直接插手干预资金的使用，导致专项资金成为"机动资金"，认为"反正没装到自己腰包里"。二是监督管理不到位。常常由于项目的实施单位的变化，加之管理权频繁的移交，客观上形成了监督部门无法对该项目资金的管理使用实施监督，造成了无力、无法监督的"真空"。而一些财经、审计之类的监管，往往是滞后的，突击检查多，日常监督少；事后监督多、事前、事中监督少，以至留下监督的空白区，即使过后发现，也常常是"亡羊补牢"。三是查处力度不到位。由于来自各方面的干扰和影响，即使在事后发现了问题，也存在处理难、说情求助现象，在追究违法违纪责任人上很难落实，有关责任人及主管领导的利益无法触动，以致此类现象屡查屡犯。
二、当前挪用、挤占专项资金的特征和现状
一些地方的单位和部门巧立名目挪用、挤占专项资金，其表现形式主要有五种：一曰"移花接木"。有些部门和单位截留专项资金，私设"小金库"，用来发放奖金和各种补贴，甚至用于请客、送礼，任意挥霍，或把专项资金转移到下属职能部门，从中报销与专项资金无关费用。二曰"灵活变通"。把国家下拨和社会筹集的专项资金，如社会保险养老金、住房公积金、扶贫款等转付别处或用于盖办公楼、买小汽车等。三是"弄虚作假"。有的挪用了专项资金后为避免问题暴露，便串通一起，先造假帐、报假发票，欺上瞒下，企图蒙混过关。四是"张冠李戴"。有些部门申请两项或三项专项资金，但做的是同一件事，发票开具模糊，如农业综合开发专项资金，发票开的是"移民建设工程款"。五是"公开借用"。少数单位的领导或经手人总是爱打专项资金的主意，打个欠条甚至只是说句另有别用，就没有还期了。比如对征地补偿款发放，一些经手部门及村干部常以此为由不肯完全发放。
三、检查挪用、挤占资金的主要方法
1、直接挪用型。对于独立核算的专项资金，从账户直接列支与专项资金无关的费用。这种检查方法较为简单，对不属于专项资金开支范围的支出可以直接认定。
2、混用资金间接挪用型。有些单位故意不独立核算专项资金，各种专项资金与正常经费交织在一起。这类情况检查起来较麻烦，检察人员必须通过深入细致的工作，才能够定性。首先，要摸清各种专项资金的来源数据；其次逐笔核实每项专项资金的支出，理清各种专项资金的结存；再次，核实其银行账号和现金的实际结存。如果银行账号和现金结存数字远远小于专项资金结存数，可根据其差异，确定其挪用资金数额。
3、挂账型和周转型挪用。有的单位通过"暂付款"长期挂账，达到挪用目的。有的由于资金调度困难，采用挪用和归还专项资金不记账方式，隐瞒资金运动轨迹。对于挂账方式挪用，检察人员要追查资金去向，审查资金是否用于专项资金项目；对于周转型挪用可通过银行对账单记录来认定挪用的期限和金额。
4、套出资金挪用型。一是对于补偿性资金，伪造支出凭证套取现金，再以"其他收入"或挂往来帐形式入账，然后从中列支费用。有的套出后，形成账外资金体外循环。二是对于报账拨款型资金，没有施工，提前开据工程发票，套出资金。对第一种情况检查人员要细致审查支出凭证，对数额大、金额整，必须高度关注，通过调查经手人、受益人了解实际情况，一般金额大的受益人往往不敢承认资金是自己领取的。对于第二种情况，审查往来账和"其他收入"看有无来历不明收入，并通过实地查看工程进度，如果项目没做，可以直接定性套取资金，进而追查资金下落。
5、张冠李戴及移花接木型。对于这种情况，检察人员要深入了解，摸清相似建设项目申报情况，逐一落实或稍做延伸，挪用情况便能水落石出。
四、加强专项资金监督管理的对策
专项资金引起的大案频发，浅层次在于运作和管理上的缺陷，深层次问题是权属不清，监督不力。要有效地遏制挪用、挤占专项资金的违法行为，需要"标本兼治"，尤其是要注意从源头上预防和治理。
1、加大宣传力度，坚持信息公开。对专项资金的审批和使用，人们议论关注的焦点之一主要是不够公开，透明度不高，有"暗箱操作"的嫌疑。同时大量事实也证明，一些腐败问题往往是在这种状况下发生的。因此，要着力增强透明度，在坚持保密制度的前提下，应对专项资金的审批、使用等作必要的公开，并在公开中做到"四要"：一要及时。项目实施前要公开其资金的使用原则、程序和要求，实施过程中要公开资金的使用范围、进程和结果。二要具体。公布的情况越具体越能堵塞腐败的缝隙。三要全面。在政策法规允许的范围内，可以公开的都要让其见"阳光"。四要实在。实事求是地公开各种数据，决不能弄虚作假、糊弄群众。
2、提高监管强度，增强权力制约。对专项资金的监督和管理要全方位的提高强度。检察机关和财政、审计部门要联合起来，形成监管合力，重点在于把监督的关口前移，要强化专项资金使用前、使用中的监督，把突击性检查与经常性监督结合起来，发现问题及时纠正。对专项资金要坚持专项管理，对专项支出建立跟踪检查制度，确保专项支出使用合理。目前，专项资金的监管部门一般是系统内部的下属部门，要它来监管自己的领导，要崽来管爷，往往形同虚设，因此，还应大力疏通各种监督渠道，完善监督手段，把它纳入专门机构、群众和上级部门共同监管之下。
3、加大惩处力度，严肃责任追究。要有效遏制挪用、挤占专项资金中腐败现象的滋生，就必须加大检查执法力度，严惩违法犯罪分子，要把专项资金的使用纳入各级领导党风廉政建设的重要工作目标，进行全程管理。要制定专项资金违法违规责任追究制度，对挪用、挤占专项资金及由于严重失职和官僚主义造成的重大损失浪费等问题予以严肃查处，并依法追究部门和单位领导及直接责任人的责任，同时加强对专项资金管理人员的党风廉政教育，增强其拒腐防变的免疫力。

单位：景县人民检察院
联系人：姚艳萍
联系方式：15610812345
湖北省人民政府


湖北省人民政府令第361号



《湖北省公共安全视频图像信息系统管理办法》已经2013年7月1日省人民政府常务会议审议通过，现予公布，自2013年9月1日起施行。


　　 省长王国生
2013年7月8日


湖北省公共安全视频图像信息系统管理办法



　　第一条 为了规范公共安全视频图像信息系统建设和管理，提高公共服务和管理水平，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
　　第二条 本省行政区域内公共安全视频图像信息系统的规划、建设、使用、维护和管理，适用本办法。
　　第三条 本办法所称公共安全视频图像信息系统（以下简称公共视频系统），是指以维护公共安全、提供公共服务和创新社会管理为目的，采用视频技术及设备，对涉及公共安全、公共服务和管理的场所或者区域进行视频图像信息采集、传输、显示、存储和管理的系统。
　　各级人民政府应当充分发挥公共视频系统在维护公共安全、处置突发事件、防灾减灾和服务社会管理等方面的作用，为社会公众提供合法、有效、便捷的公共服务。
　　第四条 公共视频系统应当遵循统一规划、分级建设、属地管理、资源共享的原则，与构建公共安全防控体系、基本公共服务和管理体系相适应。
　　第五条 县级以上人民政府公安机关负责本行政区域内公共视频系统的统一管理工作。
　　县级以上人民政府发展和改革、经济和信息化、财政、科技、住房和城乡建设、交通运输、质量技术监督等主管部门在各自职责范围内做好公共视频系统的相关工作。
　　电力、通信、金融等单位应当协助做好公共视频系统的相关工作。
　　第六条 县级以上人民政府应当根据本行政区域公共安全、公共服务和管理的需要，编制公共视频系统建设规划，并按照规划组织实施。
　　公共视频系统的规划、建设应当充分利用现有视频信息资源，避免重复建设。
　　第七条 下列涉及公共安全、公共服务和管理的场所或者区域，其重要出入口、主要通道或者要害部位应当建设、安装公共视频系统：
　　（一）国家机关和广播电台、电视台、报社等重要新闻单位，通信、邮政、金融单位和国家重点建设工程单位；
　　（二）机场、港口、车站等重要交通枢纽，高速公路、国省干道、城市街道、中心城镇等重要交通路段，大型桥梁、隧道、地下通道等重要交通路口，地铁、轻轨、客运车船等重要交通工具；
　　（三）大型能源动力设施、水利设施和城市水、电、燃油、燃气、热力供应设施；
　　（四）幼儿园、学校和科研、医疗机构，博物馆、档案馆和重点文物保护单位；
　　（五）大型商贸、物流、物资储备中心，大型广场、停车场、公园、旅游景区，文化娱乐、体育健身、餐饮、网吧等场所；
　　（六）研制、生产、销售、储存危险物品或者实验、保藏传染性菌种和毒种的单位；
　　（七）国防科技工业重要产品的研制、生产单位；
　　（八）居民住宅区的出入口、主要通道和主要公用设施区域；
　　（九）易发或者频发刑事、治安案件的区域；
　　（十）法律、法规规定的其他场所和区域。
　　第八条 下列涉及个人隐私的场所和区域禁止建设、安装公共视频系统：
　　（一）旅店业客房内；
　　（二）集体宿舍、公寓房间内；
　　（三）哺乳室，公共浴室、更衣室、化妆间、卫生间；
　　（四）金融、保险、证券机构内可能泄露客户个人信息的区域；
　　（五）选举箱、举报箱、投票点等附近可能观察到个人意愿表达或者行为的区域；
　　（六）其他涉及个人隐私或者涉及公民、法人和其他组织合法权益的场所和区域。
　　第九条 公共视频系统的建设、安装应当遵守国家和省有关规定，符合行业技术规范，确保其安全、适用、有效运行。
　　公共视频系统摄像设备的安装，应当做到设备位置固定、摄像范围相对固定，并设置明显标识。
　　第十条 属于公共视频系统建设、安装范围的新建、改建、扩建建设项目，其公共视频系统应当与建设项目主体工程同时设计、同时施工、同时竣工验收、同时投入使用。
　　公共视频系统工程项目的竣工验收应当依照国家和省有关规定执行。
　　第十一条 公共视频系统使用单位应当自该系统投入使用之日起30日内，向县级以上人民政府公安机关备案。
　　已建公共视频系统不再属于本办法第七条规定的建设、安装范围的，其建设单位可以拆除，但应当在拆除前30日内报县级以上人民政府公安机关备案。
　　第十二条 公共视频系统属政府投资建设的，其运行维护由管理和使用单位负责；属政府承租的，其运行维护由建设单位负责。非政府投资建设或者承租的公共视频系统，其运行维护由建设单位或者使用单位负责。
　　第十三条 公共视频系统建设单位、管理和使用单位应当遵守国家网络和信息安全管理规定，不得泄露国家秘密和商业秘密，不得侵犯公民隐私及其他合法权益。
　　第十四条 县级以上人民政府公安机关应当按照合法、安全和规范的要求，对政府投资建设或者承租的公共视频系统进行资源整合，并根据公共安全、公共服务和管理工作需要，实现跨部门视频图像信息有序共享。县级以上人民政府有关主管部门应当予以配合。
　　非政府投资建设或者承租的公共视频系统，其建设单位或者使用单位应当预留与县级以上人民政府公安机关或者应急指挥系统联通的接口。
　　第十五条 县级以上人民政府公安机关因维护公共安全的需要，可以依法调取公共视频系统信息资料，或者接入、直接使用公共视频系统。
　　县级以上人民政府有关主管部门因调查、处置突发事件或者其他公共服务和管理工作需要，可以依法查阅、复制、调取公共视频系统信息资料，或者接入公共视频系统。
　　第十六条 县级以上人民政府公安机关和其他主管部门依照本办法第十五条的规定查阅、复制或者调取公共视频系统信息资料时，应当遵守下列规定：
　　（一）不少于两名工作人员；
　　（二）出示省人民政府或者国务院行政主管部门颁发的行政执法证件；
　　（三）出示县级以上人民政府公安机关的批准文件。
　　第十七条 公共视频系统使用单位履行下列职责：
　　（一）建立信息保密、值班监看、维护保养、安全检查等制度；
　　（二）对公共视频系统的监看和管理人员进行业务培训，并将监看人员的基本信息报县级以上人民政府公安机关备案；
　　（三）对信息资料的录制人员、调取人员、调取时间、调取方式、调取用途以及去向等情况进行登记；
　　（四）维护保养公共视频系统，保持其正常运行，对因系统故障、维护保养等原因暂时停用或者因工作需要移动公共视频系统摄像设备的，应当及时向原备案的公安机关报告；
　　（五）发现涉及公共安全、突发事件和违法犯罪行为可疑信息以及公共服务和管理方面的其他重要信息的，应当及时向当地公安机关和有关主管部门报告；
　　（六）公共视频系统的信息资料有效存储期不少于15日，涉及公共安全、突发事件和违法犯罪行为的重要信息资料有效存储期不少于两年。国家有其他期限规定的，从其规定。
　　第十八条 公民、法人和其他组织不得有下列影响公共视频系统正常运行和管理的行为：
　　（一）擅自拆除公共视频系统或者改变公共视频系统的用途、摄像设备的指向方位和范围；
　　（二）改变公共视频系统信息资料的调取用途，将其用于商业用途或者其他非法用途；
　　（三）非法买卖、提供、传播或者非法复制、调取公共视频系统的信息资料；
　　（四）删改、破坏公共视频系统信息资料的原始记录；
　　（五）故意隐匿、毁弃公共视频系统采集的涉及违法犯罪活动的信息资料；
　　（六）拒绝公安机关依法调取、接入或者直接使用公共视频系统，或者拒绝具有突发事件及公共服务和管理事项调查、处置权的行政主管部门依法查阅、复制、调取公共视频系统信息资料；
　　（七）其他影响公共视频系统正常运行和管理的行为。
　　第十九条 公共视频系统使用单位在维护公共安全、提供公共服务、处置突发事件等方面作出突出贡献的，由县级以上人民政府公安机关或者有关主管部门给予表彰和奖励。
　　第二十条 违反本办法第十七条、第十八条规定，或者有下列情形之一的，由县级以上人民政府或者其所属公安机关通报批评，责令限期改正；逾期未改正的，对单位处500元以上3000元以下罚款，对个人处100元以上500元以下罚款；构成违反治安管理行为的，依法予以治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）属于公共视频系统建设、安装范围而未建设、安装的；
　　（二）公共视频系统的建设单位或者使用单位未按照规定向县级以上人民政府公安机关备案的；
　　（三）属于公共视频系统禁止安装范围而擅自安装公共视频系统和其他视频设备的。
　　第二十一条 县级以上人民政府公安机关和其他主管部门的工作人员有下列情形之一的，由本部门或者同级监察机关责令改正，对主管人员和直接责任人员依法予以行政处分:
　　（一）在公共视频系统管理工作中不依法履行职责，致使公民人身受到侵害，公民财产和公共财产遭受损失的；
　　（二）未按照规定进行公共视频系统资源整合工作的；
　　（三）未按照规定维护保养公共视频系统，导致系统不能正常运行的；
　　（四）未经批准调取公共视频系统信息资料，或者接入、直接使用公共视频系统的；
　　（五）改变公共视频系统信息资料的调取用途，将其用于商业用途或者其他非法用途的；
　　（六）查阅、复制或者调取公共视频系统信息资料未遵守有关规定的。
　　第二十二条 本办法自2013年9月1日起施行。