浅谈“一事不再罚”在公安交通
行政处罚中的适用

广西区交警总队高速公路管理支队 李钢

“一事不再罚”是我国行政法学的重要理论之一，这一点已经成为我国行政法学界的共识，其原意是对当事人的同一违法行为，行政机关不得根据同一事实和同一理由进行两次以上的处罚，其理论宗旨是为了限制国家行政处罚权的滥用，防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则，保护当事人的合法权益。但值得注意的是在我国“一事不再罚”理论并未被确定为与处罚法定、处罚公正、教育与处罚相结合等并列的行政处罚基本原则，《行政处罚法》总则部分对此没有规定，仅在第二十四条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这是“一事不再罚”理论的适用规则，理论界将之称为“一事不再罚款”。这一规则同样适用于公安交通行政处罚中，但该规则只解决了“一事不再罚”的适用范围和处罚种类问题，对于如何正确理解“一事不再罚”规则的核心问题，即何谓“同一个违法行为”（一事），却没有明确界定。笔者在此就“同一个违法行为”的认定发表一点个人的浅薄观点。
目前学术界关于“同一个违法行为”的认定主要有三种观点：①法律规范说，②违法事实说，③构成要件说：受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件，则在法律上就可以确认已存在一个违法行为。学者对之争议较大，尚未形成权威的观点，笔者倾向于赞同“构成要件说”，认为一个行政违法行为应包括以下三个构成要件：一、客观上具体相对人在具体的地点、时间实施了违反行政法律规范的行为，并且该违法行为具有社会危害性，包括客体、时间、地点、工具等。二、主体是达到法定行政责任年龄，具有承担行政处罚责任能力，实施了行政违法行为的行政相对人。三、主观上是相对人的违法行为基于过错的主观心态产生。以上三个要件缺一不可，是认定违法行为存在与否以及违法行为数量的要件标准，只要符合三要件则违法行为得以确认，只要有一个要件变化则认定成立新的违法行为，不予适用“一事不再罚款”规则。
我们将三要件说用来分析一下公安交通行政处罚中的交通违法行为，某一适格的道路交通违法主体在一个主观过错支配下在某一时间、某一地点实施一个违反道路交通法律规范、危害道路交通安全的行为的，应认定为一个违法行为，如果驾驶员或者其他交通参与人的道路交通违法行为的客观表现发生变化，又或道路交通违法主体变更，都应当认定为新的道路交通违法行为，如果道路交通法律法规规定应给予罚款处罚的，仍应依法给予罚款的行政处罚。具体到公安交通管理实务中，包括某驾驶员在行程第一个公安交通检查站因某一交通违法行为被科处罚款，到第二个检查站被交通警察查处仍有原已被罚款的交通违法行为或者其他交通违法行为，因时间、地点等客观要件已发生变化，所以应认定为有新的交通违法行为，仍应依法处罚，包括罚款在内。因此对于部分驾驶员所谓已经被一个公安交通管理部门处罚过（主要是罚款），同一天内或二十四小时内或运输同一批货期间对同一违法行为就不得处罚的说法就毫无根据，应该强调的是驾驶员所谓同一违法行为其实质是同一违法形态的新违法行为，对于这种情况不仅可依法给予警告、扣分、暂扣、吊销等处罚，而且可依法给予罚款处罚。实践中比较常见的此类情况主要有：超载超限违法行为之驾驶员的变更，一天内两次以上实施同一形态违法行为，被处罚后未消除违法状态之继续行为。一天内对同一形态违法行为不得给予处罚（主要是罚款）即无法律法规的明文规定，又无法理依据，是部分驾驶人员的错误理解，但尤其严重的是我们有些交通民警在对交通违法行为人实施处罚时会错误地告知被处罚人：本次处罚的有效期为二十四小时（也有告知当天有效的），二十四小时或当天内不会再受到处罚。我们民警的这一错误解读和告知行为更助长了行政处罚相对人的错误理解，为我们的执法带来了不小的阻碍，容易导致广大驾驶员甚至一般群众对我们执法的合法性、公正性产生怀疑，会加重驾驶员对我们执法的不满和抵触。我们民警应该对此有正确的理解，杜绝自己的错误告知给被处罚人带来的错误引导，并在此基础上加强宣传工作，以纠正部分驾驶员的错误理解，为我们的执法营造有序友善的环境，为我们的执法提供易于为群众接受的处罚依据。


广东省人大常委会


广东省水土保持工作管理规定
广东省人大常委会



（1986年2月22日广东省第六届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过 1986年3月11日广东省人民政府公布）


第一条 为加强对我省水土保持工作的管理，根据国家有关法律、法规制定本规定。
第二条 水土保持工作必须贯彻“防治并重，治管结合，因地制宜，全面规划，综合治理，除害兴利”的方针。实行工程措施与生物措施结合，治理与开发结合，充分发挥水土保持效益。
第三条 水土保持是国土整治的一项重要内容。各级人民政府必须将水土保持工作纳入国民经济计划，加强领导，统一规划，组织各有关部门做好本行政区域内的水土保持工作。
第四条 全省水土保持工作由省水利电力厅主管。防治水土流失的工程措施由水电部门负责实施，生物措施由林业部门负责实施，农业、国土等有关部门应密切配合。省人民政府成立水土保持工作协调小组，协调解决全省水土保持工作中的重大问题。
海南行政区、各市（自治州）、县人民政府、地区行政公署，应根据当地实际工作需要，设立机构或指定有关部门主管水土保持工作。
各级水土保持工作机构的任务是：贯彻执行国家有关水土保持的法律、法规和方针、政策，负责本规定的组织实施和检查监督：进行水土保持查勘，编制和实施规划；组织开展有关的宣传、教育、科学研究、人才培养工作；管好用好经费和物资。

第五条 山区、丘陵区的县（市）人民政府应根据当地情况，有计划地进行封山育林、种草，积极发展薪炭林、饲草、绿肥植物，保护植被。
对森林实行限额采伐，严禁滥伐林木破坏水土保持。采伐迹地应及时更新造林。
第六条 禁止在二十五度以上的陡坡地开荒种植农作物。在禁垦坡度的现有坡耕地，要有计划地退耕还林、种草、种果或改种其他经济林木；人多地少的地区退耕有困难的，要经县人民政府批准，限期筑成水平梯田或采取其他水土保持措施，严禁种植不利于水土保持的作物。
在二十五度以下的坡地开荒，必须由当地人民政府统一规划。任何单位和个人开荒时，应采取水土保持措施，防止水土流失。现有二十五度以下的坡耕地，要采取培修地埂、整修梯田、推行横耕垅作等水土保持措施。
第七条 在崩岗、滑坡险区、铁路、公路、河流、渠道两侧山坡陡坎，水库淹没区周围和已划定的水土保持林、水源保护林、自然保护区，禁止毁林、开荒、取土、挖沙和开山炸石。
第八条 在山区、丘陵区进行新建工程和从事其他生产建设活动时，必须遵守下列规定：
（一）工程规划设计，要把防治水土流失的措施列入投资总概算内。
（二）报批工程建设计划和生产计划，要包括防治水土流失的实施方案。实施方案在批准前，要征求同级水土保持工作机构的意见，批准后由水土保持工作机构监督实施。
（三）兴建工程和进行生产时，要尽量减少地貌和植被的破坏；废弃的土、沙、石料、矿渣、尾沙，要采取有效措施防止流入江河、水库和农田；工程竣工时，对裸露的场地必须采取生物措施和工程措施进行治理，不得造成水土流失。
第九条 对在山区、丘陵区从事挖药材、栽培食用菌、烧木炭、烧砖瓦、取土、挖沙、采石和采矿等副业生产，当地人民政府应加强管理，严格规定防止水土流失的办法，并切实监督执行。任何单位和个人都必须遵守，不得造成水土流失。
第十条 水土流失治理以小流域为单元进行综合整治。对于危害大的崩岗，要限期进行整治。
第十一条 对各类水土流失的荒山荒地的整治及其设施的管理、养护，属全民所有的，由当地人民政府组织实施；属集体所有的，由地区性集体经济组织负责组织实施；自留山、责任山，由责任户负责。
任何单位或个人，不得侵占或破坏水土保持设施、试验场地。
第十二条 整治水土流失，要坚持谁治理、谁管护、谁受益的原则，因地制宜，实行多种形式治理承包责任制。按承包合同种植的林、果、农作物及设施，可以继承和转让。
第十三条 整治水土流失工作要坚持“民办公助”方针。省每年应在小型农田水利费中划出专项水土保持经费。并在省财政支出中拨出专项投资，扶助重点水土流失区的整治与开发。各级人民政府也应在统筹资金中安排专项水土保持经费。
国家安排的水土保持经费，主要用于水土流失的整治与开发的工程措施和生物措施，包括人员培训及科学研究等补助。
第十四条 整治水土流失的工程措施和生物措施规划的设计、投资计划等，必须报上一级人民政府审批；施工期间和竣工时，有关部门要按照省人民政府规定的标准，做好检查，验收工作。
第十五条 在治理水土流失中增加的耕地，按《广东省农业税征收办法》规定的照顾年限减免农业税。
第十六条 农、林、牧、水、国土等有关科研部门和宣传、教育部门，应加强水土保持的宣传教育工作，有计划地培训水土保持技术人员，开展科学研究，总结推广科研成果，不断提高防治水土流失的科学技术水平。
第十七条 对贯彻国家有关水土保持的法律、法规和本规定有显著成绩的单位和个人，由各级人民政府或水土保持工作机构给予表彰和奖励。
第十八条 对违反本规定的单位或个人，视其不同情节作如下处理：
（一）对违反本规定第六条、第七条、第九条的，由水土保持工作机构责令其限期治理，并根据情节轻重，处以罚款和赔偿经济损失，对主管人员和直接责任人员，给予行政处分。
（二）对违反本规定第八条的，必须限期改正；造成经济损失的责令赔偿。
（三）对违反本规定第十一条第二款的，由当地水土保持工作机构责令其退赔，并处以罚款。
（四）对违反本规定第五条第二款的，按照《中华人民共和国森林法》的规定处理。
（五）情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法追究责任人的刑事责任。
第十九条 本规定第十八条的行政处分，由当地水土保持工作机构提出意见，并按照干部、职工的管理权限，上报批准后执行。
违反本规定的经济赔偿和罚款由当地水土保持工作机构提出意见，报经同级人民政府批准执行。
当事人对经济处罚不服的，可在接到处罚通知书后十五天内向上一级水土保持工作机构要求复议或向人民法院起诉。逾期不申请复议、不起诉又不履行的，由所在地水土保持工作机构申请人民法院依法执行。
第二十条 省水利电力厅会同林业厅等有关部门根据本规定制订实施细则，报省人民政府批准施行。
第二十一条 本规定自1986年4月1日施行。



1986年3月11日