“大浦事件”与检察官起诉裁量权

2000年12月18日 15:21 龙宗智

　　日本大正3年（1914年），时任大隈重信内阁农商大臣的大浦兼武，为使内阁提出的增设自卫队师团及建造军舰法案能在国会审议时顺利通过，通过当时众议院秘书处秘书长林田龟太郎收买在野党议员。案发后，检察机关以贿赂罪嫌疑实施侦查。当时已转任内政部长的大浦在法务部长尾崎等人的劝说之下，决定辞去所有公职，并立誓今后绝不参与政治，退隐江湖。检察官侦查终结后，对大浦予以不起诉处分。而相对从犯林田龟太郎及受贿议员等19人均被起诉，并被判决有罪。

　　鉴于大浦确已构成行贿犯罪，且事实清楚，检察官适用起诉裁量权作出的这一处分，招致舆论抨击，称检察机关“纵放吞舟之鱼”，致使“法律权威坠地”，等等。

　　根据法务部长尾崎的公开说明，检察官对大浦不起诉的理由，主要有以下几点：第一，基于刑事政策贯彻的需要。大浦本人于事件后采取自行断绝其政治生命的自处置方式，表示其有悔悟之心，不仅无再犯之虞，而且具有向政界立下范例的意义，因而具有一般预防之效果，事实上与已受严厉制裁并无太大区别，故无追诉必要。此时若对大浦再科处刑罚，应属刑罚权的滥用。第二，基于道义上的理由。大浦的这种应对方式，与不待法律制裁即行自戕之武士相当，道义上值得肯定。第三，具有法制上的根据。起诉裁量在刑诉法中虽无明文规定，却系司法运作过程中长期实行的惯例，已经形成制度，本案亦属适于起诉裁量之案例，因此系合法处分。

　　对法务部长的解释，有赞成和反对的不同意见，法学界也展开了关于大浦事件的处置与检察官自由裁量权的激烈争论。以牧野英一为代表的一批法学家支持起诉便宜主义以及检察官对大浦事件的处理。他们强调刑事政策的应用，认为检察官的起诉裁量，“无论是从刑法的社会防卫功能，实质的违法性思想，公诉时效的立法精神，微罪不检举政策取得的成绩，以及对检察官的信赖性等方面，都可以加以论证”。而对大浦事件的处理，从某种意义上讲，是属于“超越了刑事政策的国家最高政策的范畴”。而以富田山寿为首的一批法学家则坚守起诉法定主义立场。强调贯彻法制原则实行有罪必究，认为超出微罪不检举范围的起诉裁量主义容易被政治势力所利用，作为政治权威人物等逃避法律追究的工具，因此不能以所谓最高的国家政策为由而适用起诉裁量权。

　　追溯渊源，日本明治时代的治罪法（1880年）及刑事诉讼法（1890年）确无检察官裁量起诉的规定，而在学说上也是以起诉法定主义主导。但自明治18年（1885年）起，政府因苦于执行短期自由刑等带来的监狱经费的膨胀，即有意鼓励所属的检察机关对轻微犯罪予以不起诉处分（微罪不检举）。而后这项政策逐渐强化，到明治30年后，更直接以法务大臣训令的形式，作出实施“微罪不检举”的指示。到明治38年，刑法增设执行犹豫（缓刑）制度，检察实务上进一步采取对可能由法院适用缓刑的案件检察方面作出不起诉处分的具体方针，裁量不起诉的范围逐渐扩大。到大正元年（1911年），不起诉率已达50．3％，其中裁量不起诉所占比率达24．6％。此时，检察官裁量不起诉已经不限于“微罪不检举”，对一部分非轻微案件也开始积极地依职权作出裁量不起诉处分，如上述对大浦涉嫌行贿的处理。

　　由“微罪不检举”到更为广泛的起诉斟酌，这种不起诉处分的“质变”，引起了舆论的非议，也招致了法学界主张“起诉法定主义”者的强烈批评。然而，检察机关巧妙地摆脱舆论及学界的批评，并以大浦事件作为扩大并在法律上确立起诉裁量权的契机。而政府方面也支持起诉便宜主义的发展，并在修改刑诉法的提案中，明确主张全面采用“起诉便宜主义”。大正11年（1922年），日本帝国议会审议通过修改后的刑事诉讼法，其中第279条规定：“根据犯人的性格、年龄及境遇以及犯罪之情状、犯罪后的情况，没有必要追诉时，可以不提起公诉。”这一规定赋予检察官在起诉问题上充分的斟酌处置权，全面贯彻了起诉便宜主义（1949年施行的日本现行刑诉法第248条，在“犯罪之情状”前增加了“犯罪的轻重”，意在对检察官自由裁量权略作限制，这一条款可谓当今起诉便宜主义具有经典意义的法律表述）。而在立法当年（大正11年），不起诉率为69．1％，其中裁量不起诉之比率达53％，裁量不起诉率竟超越了起诉率。

　　大浦事件的发生，对于日本起诉便宜主义的立法化，起了重要的推动作用。

江苏省南通市人民政府


关于印发《南通市市区特困失业人员爱心助保实施办法》的通知

通政规〔2010〕11号


崇川区、港闸区人民政府，市经济技术开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：

　　现将《南通市市区特困失业人员爱心助保实施办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　二○一○年十一月八日

南通市市区特困失业人员爱心助保实施办法

　　第一条 为帮助市区（含崇川区、港闸区、市经济技术开发区，下同）特困失业人员及时接续基本养老保险关系、缴纳基本养老保险费，使其达到法定退休年龄时能够按月领取养老金，实现老有所养，促进社会和谐，制定本办法。

　　第二条 爱心助保的帮助对象为市区已参加企业职工基本养老保险，缴费不满15年，因失业等原因中断缴费无力续保缴费的下列人员（不得与社会保险补贴同时享受）：

　　（一）距法定退休年龄5年以内的就业困难人员；

　　（二）到达法定退休年龄时无力缴纳断保期间的基本养老保险费的人员；

　　（三）到达法定退休年龄时累计缴费年限（含视同缴费年限）不足15年，且无力后延续缴基本养老保险费的人员；

　　（四）因病、因伤、因灾致贫，无力续缴基本养老保险费的灵活就业人员；

　　（五）其他无力续缴基本养老保险费的困难人员。

　　第三条 爱心助保的运行规则是自愿申请、审核批准、借资助保、归还本金、免收利息。

　　第四条 爱心助保的基本方式是政府筹集爱心助保资金。市社会保险基金管理中心向受助对象提供助保借款，帮助其及时接续基本养老保险关系、缴纳基本养老保险费。受助对象达到法定退休年龄、按月领取养老金后，以本人养老金分期归还助保借款本金。

　　第五条 爱心助保的期限一般不超过5年，受助人原有缴费年限与助保年限之和不得超过15年。

　　第六条 爱心助保的申请和办理程序：

　　（一）本人申请。需要助保的特困失业人员须本人至所在社区劳动保障服务站填写《爱心助保申请表》，并提交本人身份证件、《就业失业登记证》、《养老保险手册》等资料。

　　（二）受理审核。助保申请经社区初审、公示后，提交街道劳动保障服务所复核，复核通过的由街道劳动保障服务所集中报送市社会保险基金管理中心审核。

　　（三）签订协议。经市社会保险基金管理中心审核符合助保条件的人员，由市社会保险基金管理中心与其签订《爱心助保协议书》。协议书中应载明助保期限、缴费标准、还款方式等内容。

　　第七条 市劳动力资源服务中心根据助保协议为受助人办理接续基本养老保险关系手续。

　　第八条 爱心助保的缴费标准：

　　（一）为受助人缴纳断保期间基本养老保险费的，缴费基数一律按补缴时上年度在岗职工平均工资确定，补缴2006年6月（含）以前的，缴费比例为28%，补缴2006年7月（含）以后的，缴费比例为20%；

　　（二）为受助人缴纳后续年份基本养老保险费的，后续年份的缴费基数按照当年公布的灵活就业人员缴费基数确定，缴费比例为20%。

　　第九条 爱心助保受助人达到法定退休年龄、办理退休手续后，自领取养老金之月起，按照不超过本人每月养老金总额的25%，按月归还爱心助保借款本金。市社会保险基金管理中心委托发放养老金的银行在受助人每月领取的养老金中直接划扣。受助人在经济状况好转时，可以提前归还借款本金或一次性还款。

　　第十条 爱心助保受助人于助保期间或退休后尚未还清助保借款前死亡的，在足额支付其供养直系亲属救济费和一次性抚恤金后，其基本养老保险个人账户仍有余额的，应用于归还助保借款本金。不足部分，由市社会保险基金管理中心办理核销手续。

　　第十一条 市社会保险基金管理中心应按年度对爱心助保受助人的经济状况进行认证。经认证，确定受助人的困难状况已缓解或消除，已具备缴费能力的，市劳动力资源服务中心在书面通知受助人本人后，可中止助保。

　　第十二条 爱心助保资金实行专户储存、专账核算、专款专用。爱心助保资金只能用于以下支出：

　　（一）为受助人缴纳基本养老保险费；

　　（二）为由于死亡等原因不能还清助保借款本金的受助人核销尚欠借款余额。

　　第十三条 市人力资源和社会保障部门对爱心助保工作及爱心助保资金的筹集、使用、管理进行指导和监督。市社会保险基金管理中心和市劳动力资源服务中心负责爱心助保的具体工作。

　　第十四条 本办法自2011年1月1日起施行。