大陆法系用益权概念解读
　　　　　　　　　　　　　　－－从罗马法到《澳门民法典》的考察

　　　　　　　　　　　肖俊 厦门大学法学院 博士

　　内容提要: 对于用益权定义中“物的本质”存在着多种解释，它在不同的理论中分别意味着“形态”、“实质”以及“经济用途”。《澳门民法典》同时采用了这三个要素来界定用益权，但忽略了其中存在的冲突与重迭。通过对用益权概念从罗马法到当代民法的考察，可以发现遵循物的经济用途是最有效的界定模式。


引言
　　《澳门民法典》第1373条规定了用益权的定义：“用益权系指对属于他人之一物或一项权利在一段期间内全面享益，而不改变其形态和实质的权利”。{1} 在这个定义中，“不改变形态和实质”这一限制条件对平衡用益权人和所有权人的利益起到了重要作用。权利人可以对物或者权利进行全面使用和收益，但负有不改其形态和实质的义务，因此在用益权结束后，所有权人可以获得没有受到减损之物。
　　但问题是：如何界定用益物的“形态”和“实质”？这是一对哲学内涵很重的词语，含义宽泛，确定它们在用益权中的具体含义，使之足以明晰地作为用益权人的行为规范，是理解这一规则的首要问题。对它们的界定还涉及到其他条文的解释问题。第1382条提到用益权的行使问题，必须顾及“该物或权利之经济用途”。{2} 既然1382条和1373条都是关于用益权行使的问题，那么该如何分清“不改变形态和实质”与“顾及经济用途”两者的关系？同样涉及这一问题的还有第1384条，它谈到用益权人对于客体改良限制包括了：外形、实质和经济用途三要素。{3} 同样是针对用益权的权限，为什么在定义中以“不改变形式和实质”为标准，在行使中以“经济用途”为标准，而用益物的改良却是以“不改变物的形态、实质或者经济用途”为标准？
　　本文的研究目的就是在于梳理三者关系，为用益权概念确立一个核心的界定标准，使得权利人可以有效利用物，同时能够保障所有权人的利益不受侵害。全文共分为三个部分，首先，从罗马法的起源入手，分析传统用益权概念的内涵；其次，研究现代大陆法系民法典对它的继受、解释和修正，最后，在此基础上，梳理澳门民法典第1372条、第1382条以及1384条之间的关系，为用益权概念提供一个合理的解释。
　　一、罗马法中用益权概念的辨析
　　（一）对文本 D.7, 1, 1的还原
　　《学说汇纂》第7卷“论用益权（De usu fructu）”的第一个文本（D.7, 1, 1）即是关于用益权的定义：“用益权是对他人之物进行使用收益，并保持物的本质的权利。”{4} 它摘录自古典时期的法学家保罗（公元3世纪，塞维鲁斯皇帝时期的法学家）的作品《维特流斯评注》，因而也被看作是罗马古典法学家对于用益权所作定义。{5}
　　但当代意大利罗马法学者迪．马佐（Di Marzo）经过考据，认为这一文本受到了后来编撰者的添加（公元5世纪初）。D.7, 1, 1的拉丁文表述是：“Usus fructus est ius alienis rebus utendi fruendi salva rerum substantia”，从行文的风格上看，它存在着这样的疑点：紧随在第一个 rebus（拉丁语res的夺格，“物”的名词）之后，又出现rerum（res的属格，表示“物的”），有赘述的嫌疑，可能经过了编撰者特里波尼安的添加。与此同时，与保罗同时代的法学家乌尔比安有近似文本留存：“根据市民法，只有在享用中能保持其本质的物才能被遗赠用益权”（Ususfructus legari potest iure civili earum rerum, quarum salva substantia utendi fruendi potest esse facultas）。其中，他用代词quarum（表示“它的”）来替代之前的rerum（res的属格，表示“物的”），行文简洁，更符合古典时期的文风。{6}
　　在乌尔比安的文本中“保持物的本质”仅仅指的是物的客体是不可消费物，不随着使用而消灭，并非如现代所理解的一样是对权利的限制。当代意大利罗马法学家格罗索（Giusseppe Grosso）认为，优士丁尼的编撰者如此修改保罗文本的原因是：在古典法中，用益权是通过程序中所规定的套语de usus fructu（使用与收益）来理解，但是在优士丁尼法中，程序诉讼已经消灭，用益权的内涵不再通过诉讼模式予以确定，有必要从实体权利的角度来把握它，因此编撰者们选择对保罗的文本进行改造。{7}
　　（二）罗马法中用益权的限制模式研究
　　问题是，在《学说汇纂》中，“保持物的本质”这一术语从来没有用来解决任何有关用益权的实际问题。通过对《学说汇纂》第7卷各个文本的具体分析，可以发现罗马法学家善于为每一种客体确定用益权的权限，无论是房屋、树木、还是奴隶，他们都能为之划定使用和收益的范围。在判断是否滥用用益权的思考中，法学家主要采用了这两种标准：
　　第一，不改变外形。它指的是用益权人的使用收益以不影响物的外形为限。这典型地体现在房屋上，禁止用益权人改变房屋的结构：（1）禁止改变房屋的外形，禁止加高，即使这不会损害到房屋的采光；（2）不能改变内部格局，不能打通或者分割房屋，设置过道，改建大厅等基本的结构形式；（3）增加门和窗户。甚至为它进行有益的装修也是不允许的，内拉蒂（公元前1世纪左右的法学家）说到：因为即使这改善了物的状态，使得房屋变得更好，但根据他的权利，他是不能如此行事，更新与把物保持在良好的状态是不同的（D.7, 1, 44）他还说“即使把物的外形改变的更好，也是对它的破坏。（D.7, 8, 23）”
　　第二，不改变用途。这是另外一种限制模式，它要求用益权人必须按照原所有权人的行使方式来使用收益。乌尔比安说：“不能滥用被遗赠了用益权的奴隶，必须根据他们的属性（secondum codicionem eorum）进行使用。因为，如果把一个书籍抄写员送到乡间去运送大堆的石灰，让演员去澡堂工作，让作曲家看门，或者来自运动场的角斗士清扫公告厕所，这被看作是对他人所有物的滥用。（D.7, 1, 15, 1）”类似的情形还有，住宅只能居住不能被该做驿站（D.7, 13, 8），林荫道只能用来散步，而不能被用来种菜（D.7, 13, 4）。如果用益权人将一匹赛马作为驮马出租，获得的租金不属于孳息，而且会导致用益权消灭（D.7, 1, 13, 7）。
　　显然，在后一种标准下，权利人的权限范围更大。而在经济用途作为标准的情形下，用益权人可以为提高物的价值而对物进行部分的改变，只要不损害物的经济用途即可，但前者却禁止改变。因此如果一块农地下埋藏着矿藏，乌尔比安认为用益权人可以进行开发。{8}在对矿藏的开发中，用益权人就不仅是单纯的使用收益土地，而且涉及到了部分处分权能。与此类似的情形是对于衣服的用益权。古典法学家彭波尼（公元2世纪中后期的法学家）说在用益权结束后，如果衣服磨损了，在他没有过错的情况下，返还了这件破旧的衣服后，就不用承担责任（D.7, 9, 9, 3）。由此可见，在很多情况下，物的形态是可以改变的，只有经济用途才是唯一的限制标准。
　　当代的罗马法学者认为，这两种标准体现出了不同时期罗马法学家对用益权认识的差异。前者代表了一种共和晚期的法学思想（公元前1世纪左右），那时对于用益权的限制更为严格；而乌尔比安的观点则体现了在三个世纪之后的用益权的发展情形，在塞维鲁斯皇帝时期，这种严厉的限制已经被打破，只要求用益权人不改变物的经济用途即可。{9}
　　二、法国民法典对于 D.7, 1, 1的继受与解释
　　（一）法国民法的继受与解释
　　虽然能够从具体的案例中归纳出罗马法用益权的权限范围，但事实上罗马人的文献中并没有一般性地概括出“保持用途”或者“不改变外形”这类说法。因此尽管D.7, 1, 1这个概念没有实际的操作意义，但它所采用的属加种差的结构，满足了现代民法典所追寻的理性表达，因而倍受推崇。《法国民法典》完全接受这一定义模式，其578条规定：“用益权是对他人所有之物，如同本人是所有人，享有使用、收益的权利，但用益权人应负责保存物的本质（conserver la substance）。”{10} 《学说汇纂》的编撰者从来没有对什么是“物的本质”做出过解释，但随着这一概念进入民法典，现代法国法学家们不得不承担起这个任务。
　　中世纪的法学家巴托鲁斯曾经说过，根据哲学，本质使得物区别于另一个物；法学家却是通过实质性的形式来区分一物与另一物。根据这种实质性的形式，人们可以对物进行命名。所谓失去本质，即是物失去原来的名称而转变为另一种名称。{11} 在巴托鲁斯的理论中，在用益权中所谓的本质与其在哲学上的含义是不同，应该被看作是一种“实质性的形式”，因为它决定了社会对于物的认识，当物的实质外形改变就会获得不同的社会认知，其本质就改变了。
　　这种思路极大地影响了19世纪法国的注释法学家，他们也主要是从“外在的形式”入手来理解“物的本质”。虽然从哲学意义上看，两者是截然相反的一对范畴，但从法学的角度，只有通过触手可及的外形才能把握渺不可及的本质。在这一基本前提下，各家的观点偏重点不同，有的强调物理意义上的外形，有的则侧重经济意义上的外形。
　　第一部《法国民法典》评注书的作者图里艾（Toullier）认为：在用益权中，物的本质与外形都需要保护 {12} 。随后的学者德尔文科（C. Delvincourt）和杜兰顿（F. Duranton）也持相似观点。{13} 杜兰顿说：“在用益权的定义中，本质这个词比起通常的使用有着更宽泛的意义。事实上，正如人们所看到的，用益权不该仅仅只是保持物的本质，或者说这种权利所依托的材料，没有人应该只是完整保存本质而不顾及与内在相混合的外部形体；应该保存那些有意义和价值的材料和属性，因此，也应该同样保护外形，虽然外形不是本质；但是物的价值常常依赖于它的外形。”{14} 与此类似的是《根据扎恰利尔方法的法国民法教程》的作者奥布瑞和劳，他们甚至略过材料与外形的思辨，直接把物的本质定义为外形。所谓保持物的本质，就是用益权人不可以改变物的外形。
　　德莫隆博（Demolombe）综合利用了各种元素来解释“物的本质”。他说：“对于法学家而言，本质是构成物体的特性的总和，这些属性使物具有一定的形态和名称它们也依此形态和名称而被归属于具有共同实质性特征的某一种类，例如房屋、钟表；总而言之，依此形态和名称，它们专门适用于某一用途，提供特别的服务以满足于人类的需要。”{15} 由此，他从物的外形和名称中推导出了用途这一要素，认为具有特定形式和名称并满足于特定的用途即是物的本质，最为深刻地勾勒出用益权的内涵。
　　（二）当代法国司法实践中的解释趋势
　　除了用益权的定义外《法国民法典》中大多数用益权的规范都来源于古典法学家乌尔比安的《萨宾评注》第17卷和第18卷的内容，所以整体上看，会出现抽象概念和具体规范间的脱节问题。这种情况同样出现在《法国民法典》中。因为在具体规则中，常常是以经济用途作为用益权的限制标准。比如《法国民法典》第589条，针对可消耗物，{16} 提出了“遵循其用途”的表达：“如用益权包括虽然不是当即消耗，但因使用而逐步损耗之物，如衣服、动产家具等，用益权人有权按照此种物品的用途使用。”此外，还有与遵循经济用途相类似的，“遵循原所有权人习惯”这种表达，《法国民法典》分别在第590条、第591条、第593条和第594条就树木的采伐和矿产的挖掘提出了“遵循原所有权人习惯”的要求。而《法国民法典》第623条也规定物的外形的改变不会消灭用益权。“如果设定用益权之物一部分被毁，用益权对该物的其余部分仍然存在”。在这种情况下，如果再把《法国民法典》第578条规定的“物的本质”看做是物的外形和质料的话，不可避免会得出物的本质已发生改变，所以用益权应该消灭的观点。
　　在这样的背景下，法官逐渐把“物的本质”解释为经济用途。比如法国最高法院第三民事庭1968年12月的一项判决认定：用益权人将用作休闲的房屋改作商业房屋，即是违反了第578条“保存物之本体的规定”的表现。{17} 相似的还有1975年6月，最高法院第三民事法庭的判决：“用益权人就本来是做其他用途的场所订立商业租约，这本身就构成对用益权目标物本体的损耗”。都是直接把物的本质（本体）看作是经济用途，甚至在客体的形态保持与经济用途发生冲突时，法官也允许用益权人改变客体以实现用益物的经济目的：“在原财产上增添新建筑并因此提高了原财产的价值，或者新建筑使原本开始但尚未竣工的楼房完工，或者扩大了原有的建筑面积，此种新建筑应视为对财产的改善。
　　三、二十世纪的用益权定义模式转向
　　（一）《德国民法典》在用益权定义上的转向
　　在用益权的界定上，1900年的《德国民法典》没有轻易接受传统的用益权定义模式，其第1036条第2款规定，“用益权人在行使用益权时，应维持物的原来的经营上的用法，并依适当经营的规则处置物。”{18}
　　由此可见，法典没有直接对用益权进行定义，而是更务实地在用益权的行使上来讨论限制的问题。《德国民法典》第1036提出两方面的限制，“维持物的原来的经营上的用法”和“依适当经营的规则处置物”。
　　首先，“维持物原来的经营上的用法”意味着用益权人必须以物的经济用途来确定用益权人使用收益的范围，而不是传统的保持物的本质，强调了客体的经济内涵而非物理形态。但是同一个物可能拥有多种的使用方式，那么该如何确定用益权人的权限呢？在这里，法典以原所有权人的使用收益方式为标准，类似于罗马人所说的“遵照家父的习惯”，即以所有权人的个人的主观选择而不是社会的一般标准来确定用益权客体的经济用途。因此，原所有权人的对物的用益方式划分了用益权与所有权的边界，当用益权人在此范围内对物占有、使用、收益、处分时，可以排除任意第三人的干涉。
　　其次，必须“依适当经营的规则处置物”。与上一条所采用的个人主观标准不同，这一标准具有社会性，是以一般人对物的使用程度为标准。它与前者并不冲突，“遵循经济用途”是为了确定用益权人的使用收益的范围，判断它与所有权的边界所在，可以对抗一切人，而“依适当经营的规则”用于调整使用收益的程度，即在由原所有权人设定的经济用途的范围内，要求用益权人必须按照一般人的勤勉注意义务使用该物，只是用益权人和空虚所有权人的义务。因为单纯地维持物的经济用途，并不能保证目标物就能够处于一种良好的状态，使得所有权人在重新取回其物时能够同样有效的使用收益。比如一辆货车被设立了用益权，用益权人用以运货，这遵循了原来的经济用途，但是如果他每次载货量都超出车的承载范围，即是违反了后一个准则，空虚所有权人可以制止其如此使用。
　　由此，《德国民法典》在用益权的行使的设计上，放弃了传统“保持物的本质不变”的限制，代之以经济用途的标准，并辅以一般社会勤勉注意义务为标准，以实现保持物的利用状态的目的。
　　（二）1942年《意大利民法典》与新的用益权定义
　　真正为用益权带来新的定义模式是1942年的《意大利民法典》，第981条规定：“用益权人对他人之物享有使用收益的权利，但是应该按照该物的经济用途进行使用。”{19} 明确地用“遵循物的经济用途”替代“保持物的本质不变”来界定用益权。需要注意的是，1865年的《意大利民法典》遵循的是法国法的定义模式，其第477条的规定：“用益权是指如同本人是所有权人，享用所有权属于他人之物的权利，但负有在材料和形式上保持物的本质的义务。”{20} 这一时期的意大利民法学者大都遵循了法国的理论路径，把物的材料和形式看作是必须保存的“物的本质”。只有少数学者开始反思这种定义的方式，帕多瓦和博洛尼亚的教授维内西安（Giacomo Venezian）是其中的佼佼者。
　　维内西安认为，一直以来，“本质”都被看作客体自身所包含的长久不变的要素，但从法律上看，物的本质并非仅仅是包含在客体中的一种属性，而应该被看作是所有权人与用益权人之间的关系。这种关系可以表现为原所有权人所选择的经济用途，也可以表现为所有权人与用益权人合意选择经济用途，甚至是法官介入时对经济用途的选择。因此，不能把物的本质理解为一种客观不变的属性，而要求用益权人予以保持。{21} 他写道：“如果基于用益权的主要价值，基于用益物属性的需要，或者由于非用益权人的行为导致了物的结构或者生产方式变化，在归还时，所有权人可以要求用益权人对此承担责任，但不能要求用益权人保存物的本质。对于物的变化，无论是发生了变化或者增值，他不能就此起诉。”{22}
　　在1942年的《意大利民法典》确定了新的定义后，学者们提出了更为细致的分析。与维尼西安直接批判“本质”内涵的方式不同，20世纪的意大利民法学者巴尔贝罗（Barbero）从动词的角度鉴别“遵循经济用途”和“保存物的本质”：“遵循（rispetto）这一动词说明这种限制模式依赖于主体的行为，而‘保存（conservazione）这一动词强调了目标物的物理状态，在返还时必须与原来的客体在物理条件上的相符，但事实上对于客体的控制受到很多外界因素的影响，这不是主体能够决定的。”{23}
　　基于这种理念，我们看到在《意大利民法典》中，用益权的规定有了这几个方面上的突破：
　　第一，维持概念与具体规范的一致。在《法国民法典》中，在定义中规定了“保持物的本质”而后对于消耗物、树林、又分别规定了遵循物的经济用途，但在意大利民法中，则以第981条“遵循物的经济用途”作为一个统一的标准。第二，用益物的改良。改良通常涉及到用益物的外形改变，《法国民法典》规定即使用益物的价值提升，用益权人也不得要求赔偿。（《法国民法典》第599条）；而意大利民法典则明文允许对物的外形进行改变，只要不触及用途即可，并且可以要求所有权人承担改良的费用。（意大利民法典第985条）第三，用益权消灭。在用益权人没有过错的情况下，客体由于第三人或者不可抗力而受到全面损毁时，他不必承担责任的，而且用益权也没有消灭，可以延伸到赔偿金或者替代品上。这种做法完全突破了罗马
　　法到法国民法典关于用益权消灭的规定。{24} 它包括这几种情形：第一，因第三人的原因造成灭失，用益权将转移到赔偿金上。（《意大利民法典》第1017条）第二，对于毁损建筑物的地基和建筑材料使用。（《意大利民法典》第1018条）第三，如果有购买保险的话，用益权可以转移到保险人赔付的保险金上。（《意大利民法典》第1019条）第四，在被征用或者征收时，用益权转移到相应的补偿金上。（《意大利民法典》第1020条规定）。在《意大利民法典》之后，《阿根廷民法典》也接受了这种用益权不随用益物的形体消灭而消灭的规定。（阿根廷民法第2936条）
　　四、对《澳门民法典》中用益权概念的梳理与解析
　　（一）对《澳门民法典》第1373条、第1382条和第1383条的梳理
　　《澳门民法典》第1373条、第1382条和第1383条分别从三个不同的方面规定了用益权行使的限制，“形式和本质”、“经济用途”、“形式、本质和经济用途”。虽然《澳门民法典》的摹本是《葡萄牙民法典》，但经过前文的私法史的分析，我们可以知道这三个术语有着更为悠久的历史：
宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区城镇国有土地使用权出让和转让办法（修正）
宁夏回族自治区人民政府


（1995年5月24日宁政发（1995）49号发布 根据1997年12月29日发布的《宁夏回族自治区人民政府关于修改〈宁夏回族自治区清真食品管理暂行规定〉等二十三件规章的决定》进行修正）

第一章 总 则
第一条 为了加强国有土地资产管理，合理开发、利用、经营土地，规范土地市场，促进城镇建设和经济发展，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及有关法律、法规，结合我区实际，制定本办法。
第二条 凡在我区城市规划区内出让和转让国有土地使用权（以下简称土地使用权）的均须遵守本办法。
土地使用权出让和转让期间，所有权仍属国家所有。
第三条 国内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定外，均可依照国家有关规定和本办法取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营活动。
第四条 地下资源、埋藏物和市政公用设施不属土地使用权出让、转让、出租、抵押范围。
第五条 依照本办法取得土地使用权的土地使用者，其土地使用权在出让合同约定的使用期限内可以依法转让、出租、抵押或用于其他经济活动。依本办法取得土地使用权的个人，其土地使用权可以依法继承，合法权益受法律保护。
土地使用者开发、利用、经营土地，将土地使用权转让、出租、抵押或用于其他经济活动，应当符合土地利用总体规划和城市规划，遵守法律、法规和规章规定，不得损害社会公共利益。
第六条 市、县人民政府应按照统一规划、统一征地、统一开发、统一管理、统一出让的原则，加强对城镇土地的管理。
第七条 县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。
土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关地上建筑物、其他附着物的登记，由县级以上人民政府土地管理部门和房产管理部门依法办理。
自治区建设行政主管部门、土地管理部门依照自治区人民政府规定的职权划分，各司其职，密切配合，管理全区房地产工作。

第二章 土地使用权出让
第八条 土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金（以下简称出让金）的行为。
第九条 土地使用权的出让由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。市、县人民政府土地管理部门应会同计划、城市规划、建设管理部门根据本地区国民经济发展计划、土地利用总体规划、城镇总体规划、产业政策以及年度建设用地计划编制土地使用权出让年度计划（以下简
称供地计划），经同级人民政府同意，报自治区人民政府批准后实施。
供地计划包括当年拟出让土地使用权的土地面积、位置、范围、用途、供地方式、预计收取的地价款和可行性分析等内容。
第十条 城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。
第十一条 具体地块的土地使用权出让，应先拟定出让方案。出让方案由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设管理和房产管理等部门根据年度供地计划、城市规划和基本建设投资计划共同拟定，并按《宁夏回族自治区实施中华人民共和国土地管理法办法》（以下简称《实
施办法》）规定的建设用地审批权限，报经有批准权的人民政府批准后，由土地管理部门实施。
土地使用权出让方案应包括出让地块的面积、位置、四至范围、出让方式、年限、规划用途及宗地地价等内容。
征用、划拨土地的有关材料应与出让方案同时报批。
第十二条 对按照城镇规划和建设需要连片综合开发的土地，可按开发小区一次申请批准征用，分期出让或划拨使用。已征用范围内尚未实施建设的耕地，可暂借农业集体经济组织负责安排继续耕种。
第十三条 土地使用权出让最高年限按国务院的规定执行。
第十四条 土地使用权出让应当签订出让合同。
土地使用权出让合同（以下简称出让合同）应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用权受让者（让下简称受让方）签订。
出让合同应包括土地位置、界址、面积、使用年限、土地利用规划设计要求、出让金额、付款方式、投资总额、开发建设期限、限制条件及违约责任等内容。
出让合同的式样，由自治区人民政府土地管理部门统一印制。
第十五条 土地使用权出让可以采取拍卖、招标或双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，应当采取拍卖、招标方式。采取双方协议方式出让土地使用权的，其出让金不得低于国家规定的最低价。
第十六条 土地使用权拍卖出让程序：
（一）市、县人民政府土地管理部门发布拍卖公告。
（二）竞买者到土地管理部门办理参加竞买手续，提交资质、资信证明，缴纳保证金（不计利息，下同），购领拍卖文件和应价牌。
（三）土地管理部门按照公告规定的时间、地点公开主持拍卖，竞买者应价竞争，最后确定出价最高者为受让方。
（四）受让方当场与出让方签订出让合同，并按照出让金的20％缴纳定金。
（五）受让方按出让合同约定支付出让金后十五日内，向土地管理部门申请办理土地使用权登记，领取土地使用证。出让方按出让合同的约定拨付土地。
竞投未中者所缴的保证金，土地管理部门应当在拍卖后十日内如数退还。
第十七条 土地使用权招标出让程序：
（一）市、县人民政府土地管理部门发布招标公告或者招标邀请书。
（二）投标者领取投标文件，缴纳保证金，按投标文件规定投标。
（三）土地管理部门会同有关部门组成评标小组，主持开标、评标、决标，在评标小组签发决标书十日内向中标者发出通知书，同时书面通知未中标者，并退还保证金。
（四）中标者在接到中标通知书后，按规定时间与出让方签定出让合同，并按出让金的20％缴纳定金。
（五）受让方按出让合同约定支付出让金后十五日内，向土地管理部门申请办理土地使用权登记，领取土地使用证。出让方按出让合同的约定拨付土地。
第十八条 土地使用权协议出让程序：
（一）申请用地者须持申请书和县级以上人民政府或者计划部门批准的项目可行性研究报告，向当地市、县人民政府土地管理部门申请预约用地登记。
（二）土地管理部门在十五日内向符合条件的申请者提供有关资料。
（三）预定受让者在规定的时间内向土地管理部门提交土地开发利用方案和有关文件，缴纳预约金（不计利息）。
（四）土地管理部门审查预定受让者提交的方案和有关文件，并在三十日内给予书面答复。
（五）经协商一致，签订出让合同，并由受让方按出让金的20％缴纳定金。
（六）受让方按出让合同约定支付出让金后十五日内，向土地管理部门申请办理土地使用权登记，领取土地使用证。出让方按出让合同的约定拨付土地。
第十九条 受让方应在规定的期限内与出让方签订出让合同。受让方因故不能在限期内与出让方签订出让合同的，可在期满前十日内向出让方申请延期。延长期不得超过三十日。
第二十条 市、县人民政府土地管理部门应在土地分等定级的基础上，会同物价、财政、建设部门按照土地的区位、用途拟定基准地价，经自治区物价部门会同有关部门评审验收，按国务院规定的审批权限报经批准后公布。基准地价应根据当地社会经济的发展和土地的供求状况适时进
行调整。
第二十一条 受让方应按出让合同约定支付出让金。所付预约金或保证金、定金可抵充出让金。
一次性缴纳出让金确有困难的，可以延期或分期支付，但延期支付的期限不得超过一年，分期支付的期限不得超过五年。具体支付期限和方式应在出让合同中约定。延期和分期支付期间受让方应按中国人民银行公布的贷款利率支付未付款额的利息。
第二十二条 预定受让者在规定时间内不与土地管理部门签订出让合同的，取消其受让资格，所缴预约金或保证金作为违约赔偿，不予退还。
受让方未在出让合同约定的期限内支付出让金的，出让方有权解除合同，所交定金作为违约赔偿不予退还。
出让方未按出让合同的约定提供土地使用权的，受让方有权解除合同，出让方须将受让方所支付的预约金、保证金如数退还，并双倍返还定金。
第二十三条 土地使用者需要改变出让合同约定的土地用途和规划要求的，必须取得出让方和城市规划部门同意，依照本章的有关规定重新签订出让合同或者签订出让合同变更协议，调整出让金，办理土地使用权变更登记手续。
第二十四条 受让方超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，由县级以上人民政府土地管理部门征收出让金20％以下的闲置费；满二年未动工开发的，县级以上人民政府无偿收回土地使用权。但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作
造成动工开发迟延的除外。
第二十五条 对土地使用者依法通过出让方式取得的土地使用权，不得在使用期满前收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，经市、县人民政府批准，可以依照法律程序提前解除出让合同，收回土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况，给予
相应的补偿。
出让方依法收回土地使用权，应当在收回前六个月将土地使用权收回的理由、四至范围、收回日期等通知受让方，并在被收回土地涉及的范围内公告。
第二十六条 土地使用权出让期满，受让方可以申请续期，出让合同另有约定的除外。
受让方需要续期的，应当在期满前一年向出让方申请，经审查批准的，重新签订出让合同，支付出让金，办理房屋产权和土地使用权登记手续。
第二十七条 土地使用权出让期满，土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。土地使用者应当在期满之日起十五日内分别向市、县人民政府房产管理部门和土地管理部门办理房屋产权和土地使用权注销登记。

第三章 土地使用权转让、出租、抵押
第二十八条 土地使用权转让，是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。
土地使用权出租，是指土地使用者作为出租人将土地使用权或者土地使用权连同地上建筑物和其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
土地使用权抵押，是指土地使用者作为抵押人，将土地使用权或土地使用权连同地上建筑物和其他附着物作为抵押物，向抵押权人提供债务履行担保的行为。
第二十九条 土地使用权转让、出租，必须同时具备下列条件：
（一）具有出让合同、土地使用证，有地上建筑物和其他附着物的，还应有房屋所有权证；
（二）已缴清出让金；
（三）投入的开发建设资金（出让金和税费除外）已达到出让合同约定开发投资总额的25％以上；
（四）已实现出让合同约定的其他转让、出租前提条件。
第三十条 土地使用权转让、出租、抵押，只能转让、出租、抵押出让合同约定的使用年限内的余期使用权。
第三十一条 土地使用权转让、出租、抵押时，其地上建筑物和其他附着物所有权随之转让、出租、抵押。
地上建筑物和其他附着物转让、出租、抵押时，其使用范围内的土地使用权随之转让、出租、抵押，但地上建筑物和其他附着物作为动产转让的除外。
第三十二条 土地使用权转让时，出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。
土地使用权出租、抵押时，出租人、抵押人必须继续履行出让合同；承租人、抵押权人应当按租赁、抵押合同的约定享有权利和承担义务。
第三十三条 土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，不得影响土地的使用价值，并应当经市、县人民政府房产管理部门、土地管理部门批准。
分割转让同一建筑物的，各房产所有权人占有相应比例的土地使用权。不宜分割的土地使用权，可以采取折价、适当补偿或者共有等办法处理。
第三十四条 转让已出租的土地使用权时，转让人应提前三个月通知承租人；在同等条件下，承租人有优先受让权。
第三十五条 抵押人将已出租的房屋连同土地使用权作抵押时，应当将租赁情况告诉抵押权人，并书面通知承租人，抵押合同期间，原租赁合同继续有效；抵押权人处分抵押人已出租的房屋连同土地使用权时，原租赁关系终止，原承租人在同等条件下有优先受让权。
按份共有的土地使用权设定抵押的，应当以抵押人所占有的份额为限。抵押人应当同时书面通知其他共有人，征得其他共有人书面同意。
第三十六条 土地使用权及其地上建筑物和其他附着物的转让、抵押，当事人应委托有资格的评估机构进行价格评估。
第三十七条 土地使用权及其地上建筑物和其他附着物转让、出租、抵押，双方当事人应按照自愿、公平、诚实、信用的原则签订相应的合同。所签合同不得违背法律、法规、规章和出让合同的约定。
第三十八条 土地使用权的转让、出租、抵押，双方当事人应在签订合同生效之日起十五日内持申请书和合同，附出让合同、出让金交付凭证、土地使用证、交易价格申报表和资质证明，向土地所在地的市、县人民政府土地管理部门申请办理转让、出租、抵押登记。
土地上已建有房屋的，转让、出租、抵押双方当事人应在合同生效之日起十五日内，先向市、县人民政府房产管理部门申请办理房屋产权变更、出租、抵押登记，并在办理房屋产权变更、出租、抵押登记之日起十五日内，持有关文件向市、县人民政府土地管理部门申请办理土地使用权
变更、出租、抵押登记。只经一个部门登记的，转让、出租、抵押无效。
土地使用权及其地上建筑物和其他附着物出租、抵押关系终止，双方当事人应当在终止之日起十五日内，到原登记机关办理注销登记。
第三十九条 土地使用权转让、出租、抵押，应按国家有关规定缴纳税费。
第四十条 土地使用者将土地使用权作价入股的，其投资额应当按出让金数额扣除已使用年限的出让金数额计算。
原土地使用者已在使用的土地上进行了投资建设或者地价上涨的，投资者应当委托有资格的评估机构进行价值评估，其增值部分要依法缴纳土地增值税。
第四十一条 土地使用权转让，转让人申报交易价格明显低于市场价格的，市、县人民政府可按申报价优先购买，收回土地使用权。
土地使用权转让的市场价格不合理上涨时，县级以上人民政府应当采取必要的措施。
第四十二条 土地使用权转让后，受让方需要改变出让合同约定的用途和规划要求的，按照本办法第二十三条的规定办理。
第四十三条 有下列情形之一的，抵押权人应向房产管理部门和土地管理部门申请处分抵押的土地使用权及其地上建筑物、其他附着物：
（一）抵押人到期未清偿债务的；
（二）抵押人在抵押合同期间宣告解散、破产的；
（三）抵押人死亡并无合法继承人代其履行债务的；
（四）抵押人的继承人、受赠人或代管人拒不履行债务的。
第四十四条 因处分抵押土地使用权及其地上建筑物、其他附着物而取得土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应按第三十七条第二款的规定，申请办理房屋产权和土地使用权变更过户登记。
第四十五条 已作抵押的土地使用权及其地上建筑物、其他附着物处分过程中出现下列情形之一的，应中止处分。
（一）抵押权人要求中止；
（二）抵押人表示愿意即时清偿债务请求中止，并经抵押权人同意的；
（三）被处分的抵押土地权属和房屋所有权因有争议而引起诉讼的；
（四）其他应中止的情形出现。
第四十六条 处分抵押土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所得价款，按以下顺序处理：
（一）支付处分费用；
（二）扣除涉及抵押标的应缴纳的税费；
（三）偿还抵押权人、债权人债权本息及违约金；
（四）所剩余款退还抵押人。
第四十七条 房地产开发企业预售商品房应符合《中华人民共和国城市房地产管理法》规定的条件，并已确定竣工交付日期，经县以上房产管理部门批准，取得商品房预售许可证。
商品房预售人应将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。

第四章 划拨土地使用权
第四十八条 划拨土地使用权，是指下列建设用地的土地使用者毋须履行出让手续缴纳出让金，经有批准权的人民政府依法批准取得的土地使用权。
（一）国家机关用地和军事用地；
（二）城市基础设施用地和公益事业用地；
（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；
（四）法律、行政法规规定的其它用地。
第四十九条 有下列情形之一的，其土地使用权及其地上建筑物、其他附着物不得转让、出租、抵押：
（一）没有合法的土地使用证、房屋所有权证的；
（二）权属有争议的；
（三）违法占地建房尚未处理的；
（四）土地在房屋拆迁封户公告范围内的；
（五）法律、法规禁止转让、出租、抵押的其他情况。
第五十条 转让划拨土地使用权及其地上建筑物、其他附着物，应当依照《实施办法》规定的建设用地审批权限报经有批准权的人民政府批准后，办理出让、转让手续，其程序是：
（一）当事人须持申请书，附土地交易价格申报表、土地使用权证、房屋所有权证及资质证明，向所在地市、县人民政府土地管理部门提出申请。
（二）土地管理部门审核权属证件后，由有资格的资产评估机构进行地价评估，报有批准权的人民政府审批。
（三）经批准转让的，土地管理部门与转让双方协商一致，受让人与土地管理部门签订出让合同，并与转让人签订转让合同。
（四）受让人按出让合同的约定向土地管理部门缴纳出让金后，将约定的成交价扣除出让金的剩余部分交转让人，转让人交付土地。
（五）转让双方按合同约定缴纳出让金后，按本办法第三十七条第二款的规定，分别向房产管理部门和土地管理部门申请办理房屋产权和土地使用权变更登记，换发房屋所有权证和土地使用证。
转让划拨土地使用权及其地上建筑物报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定，决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应按国家有关规定将转让所获收益中的土地收益，上缴土地管理部门或按政府决定作其他处理，并按规定办理房屋产权和土地使用权变更登记手续。
转让土地使用权进行建设的，当事人应按基本建设程序取得项目可行性研究报告和建设用地规划许可证后，依照本条第一款规定的程序办理。
第五十一条 将划拨土地使用权作价作为股本金或合作条件，与其他企业或外商共同举办合资、合作企业的，或者企业改组成立股份制企业的，投资者应持成立合资、合作企业或股份制企业批准文件，按原企业隶属关系向该级人民政府土地管理部门提出书面申请，经土地管理部门审核
，由有资格的资产评估机构进行土地资产评估后，报政府批准，原投资企业与土地管理部门签订出让合同、补交出让金后，方可将土地使用权折价作为法人股。原企业补交出让金有困难或者其他原因不能缴纳出让金的，可将土地使用权折价作为国家股，由政府授权的机构持股；也可以以承
租方式由原投资企业与土地管理部门签订土地使用合同，每年缴纳土地租金。
新成立的合资、合作企业或改组的股份制企业应按本办法规定申请办理房屋产权和土地使用权变更登记，换发证书。
第五十二条 农村集体经济组织将城市规划区内集体土地作价入股举办联营企业的，应先由国家征用后，再依法出让给联营企业或由国家以土地资产入股；原农村集体经济组织可用获得的征地补偿、安置费向联营企业投资入股。
第五十三条 对以划拨方式取得使用权的土地，土地使用者有下列行为之一的，应当向市、县人民政府土地管理部门缴纳土地受益金：
（一）以营利为目的，将土地连同地上建筑物和附着物出租的；
（二）将非经营性用地及地上建筑物改为经营性使用的；
（三）将城市规划区内划拨土地用于临时性经营的。
第五十四条 抵押划拨土地使用权及其地上建筑物、其他附着物的，抵押人应凭合法的土地使用证、房屋所有权证，向市、县人民政府土地管理部门申请，补办出让手续、补缴出让金，在以出让方式获得土地使用权后，方可进行。补缴出让金确有困难的，经土地管理部门批准，可用抵
押所获收益抵缴出让金，或在处分抵押物时从转让所得价款中缴纳相当于出让金的款额。
第五十五条 划拨土地使用权及其地上建筑物和其他附着物转让，办理出让手续的，出让期满，土地使用权由土地所在市、县人民政府无偿收回，其地上建筑物、其他附着物应根据实际情况给予适当补偿。
第五十六条 划拨土地使用权的土地使用者，因解散、撤销、迁移或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回土地使用权，并依法予以出让。
市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划要求，对划拨土地使用权可以无偿收回，并依法予以出让。
无偿收回土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物应根据实际情况给予适当补偿。

第五章 罚 则
第五十七条 违反本办法第二十八条、第四十九条、第五十条第一款规定，未经批准擅自转让土地使用权的，由县级以上人民政府土地管理部门没收非法所得，并根据情节处以非法所得30％至50％的罚款。
第五十八条 擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，由县级以上人民政府土地管理部门和城市规划行政主管部门责令限期改正；拒不改正的，依照国家和自治区有关规定处罚。
第五十九条 转让、出租、抵押土地使用权必须履行登记手续，超过规定期限不履行土地使用权登记的，按国家和自治区有关规定处理。
第六十条 未经政府批准或者超越批准权限擅自出让土地使用权以及工作人员在出让、转让工作中接受礼物、收受贿赂、泄露机密、徇私舞弊的，由所在单位或上级主管部门追究有关责任人员行政责任；构成犯罪的，由司法机关追究其刑事责任。
第六十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定书之日起十五日内向作出处罚决定的上一级行政机关申请复议。对复议决定不服的，可在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉；也可以在接到处罚决定书之日起十五日内直接向人民法院起诉。期满不申请复议也
不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。

第六章 附 则
第六十二条 土地管理部门依照本办法收取的出让金、土地受益金、滞纳金、罚没款，必须上缴同级财政部门，纳入预算，主要用于城市建设和土地开发。
第六十三条 在城市规划区外出让、转让国有土地使用权的，参照本办法执行。
第六十四条 本办法由自治区人民政府法制局负责解释。
第六十五条 本办法自发布之日起施行。


（1997年12月29日 宁政发（1997）129号）


根据《中华人民共和国行政处罚法》及有关法律、法规的规定，自治区人民政府决定对《宁夏回族自治区清真食品管理暂行规定》等23件自治区人民政府规章进行修订。现将修改内容予以发布，并请按修改后的规章贯彻执行。
……
四、宁夏回族自治区城镇国有土地使用权出让和转让办法
（宁政发〔1995〕49号 1995年5月24日发布）
1、第五十六条修改为：“受让方超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，由县级以上人民政府土地管理部门征收出让金20％以下的闲置费；满二年未动工开发的，县级以上人民政府无偿收回土地使用权。但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必
须的前期工作造成动工开发迟延的除外。”
2、第五十九条修改为：“转让、出租、抵押土地使用权必须履行登记手续，超过规定期限不履行土地使用权登记的，按国家和自治区有关规定处理。”
3、原五十六条修改后作为第二十四条，其他条文顺序作相应调整。
……



1995年5月24日